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Conferencia Internacional del Trabajo

87.a reunión
Ginebra, junio de 1999

 

Informe VI

 

 

La función de la OIT en la cooperación técnica

 

 

Sexto punto del orden del día

 

 

 

 

Oficina Internacional del Trabajo  Ginebra

 

ISBN 92-2-310815-2
ISSN 0251-3226

 

 Complemento

INDICE

Introducción

Capítulo I: Tendencias de la cooperación técnica

Capítulo II: Cooperación técnica en los ámbitos prioritarios

Capítulo III: Respuestas estratégicas a los nuevos retos

Capítulo IV: Entrando en el siglo XXI

Cuadros

Gráficos

Apéndices

INTRODUCCION

La cooperación técnica es un tema que suele repetirse en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo. La resolución que se adoptó en la 73.ª reunión (1987) de la Conferencia llegó a la conclusión de que sería deseable que la Conferencia Internacional del Trabajo examinase periódicamente el programa de cooperación técnica de manera regular, por lo menos una vez cada cinco años. La última discusión se celebró en 1993. A consecuencia del programa, muy cargado, que la Conferencia tuvo ante sí en 1998 por la discusión de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, este tema se inscribió en el orden del día para 1999.

El punto de partida del programa de cooperación técnica que se ha emprendido (y del presente informe) son las conclusiones que figuran en la resolución sobre la función de la OIT en la cooperación técnica, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 80.ª reunión (1993), que dicen así:

El presente informe se ha preparado dentro del marco de las mencionadas conclusiones. Es un documento de cara al futuro, preparado de manera que permita a la Oficina obtener de la Conferencia orientación y dirección para el futuro. Examina los programas principales de cooperación técnica y los proyectos emprendidos desde la última discusión de la Conferencia sobre el tema y, refiriéndose a las lecciones aprendidas, presenta nuevas orientaciones para el futuro. Analiza las respuestas estratégicas de la OIT a los nuevos retos y presenta propuestas sobre el camino que hay que seguir.

Los programas de cooperación técnica que se han llevado a cabo durante el período que se está examinando pueden dividirse en cuatro categorías: en primer lugar, los programas y proyectos orientados a la demanda que se derivan de las necesidades de los mandantes, identificadas a través de los objetivos por país; en segundo lugar, los programas y proyectos emprendidos más directamente en prosecución de las funciones de elaboración de normas de la OIT; en tercer lugar, las actividades que se han emprendido como seguimiento de las conferencias mundiales; y en cuarto lugar, los programas mundiales de la OIT, tales como el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), que se desarrollan internamente como respuesta a las necesidades y prioridades identificadas de los mandantes de la Organización. Algunos programas y proyectos pertenecen a las cuatro categorías.

El capítulo primero de este informe ofrece una explicación cuantitativa del programa de cooperación técnica para el período de 1993 a 1997. Aunque los capítulos siguientes se refieran a las actividades que se llevarán a cabo hasta 1998, la disponibilidad de las cifras estadísticas ha limitado la descripción cuantitativa a 1997.

La resolución sobre la función de la OIT en la cooperación técnica, adoptada en la 80.ª reunión (1993) de la Conferencia Internacional del Trabajo, llegaba a la conclusión de que el programa de cooperación técnica de la OIT debería centrar sus actividades en tres áreas prioritarias: el apoyo a la democratización, la mitigación de la pobreza — incluida la creación de puestos de trabajo — y la protección de los trabajadores. En el capítulo II, que examina los programas y proyectos centrándose en estas áreas prioritarias, se ha hecho un intento por poner de relieve el enfoque adoptado para analizar las actividades principales emprendidas — especialmente en relación con su metodología e impacto — y para presentar el camino que queda por andar y suscitar materia de discusión. La presentación es temática, y en ella se aportan ejemplos concretos por países y regiones.

El pasado decenio ha presenciado unos cambios estructurales sin precedentes en el ámbito político, económico y de las actitudes. La mundialización y la liberalización no sólo ofrecen grandes posibilidades de crecimiento sino que añaden unas dimensiones nuevas a los problemas sociales y económicos. Se han producido muchas reformas en las Naciones Unidas, y la manera de pensar de los donantes ha cambiado, como también lo han hecho las modalidades de cooperación técnica. La OIT ha tenido que elaborar una respuesta estratégica a estos nuevos retos. El capítulo III ofrece una descripción de estas responsabilidades y discute las posibles reformas, medidas correctoras o nuevas ideas. Las cuestiones que se tratan son: la política de asociación activa; los programas globales; la movilización de los recursos; los programas del Centro de Turín; la supervisión y la evaluación. La última sección de este capítulo presenta propuestas sobre las actividades previstas en materia de cooperación técnica y en relación con la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.

El presente informe concluye con algunas ideas sobre cómo hay que avanzar hacia el siglo xxi y plantea cierto número de cuestiones adicionales sobre las cuales la Oficina podría recibir orientaciones y directrices por parte de la Conferencia.

CAPITULO I

TENDENCIAS DE LA COOPERACION TECNICA

Resumen

Los gastos correspondientes a la cooperación técnica han estado creciendo cinco años seguidos (entre 1987 y 1991), alcanzando un nivel de 169 millones de dólares. El año 1992 supuso ya una tendencia a la baja que duró hasta 1996, en que los gastos descendieron hasta 98,2 millones de dólares. La evolución de los gastos de cooperación técnica durante el período 1988-1997 figura en el gráfico 1.1. Los gastos del programa de cooperación técnica se redujeron entre los dos períodos quinquenales de 1988-1992 y 1993-1997; en el primero de ellos, los gastos ascendían a unos 754,1 millones de dólares, pero en el segundo período mencionado habían bajado, situándose en unos 581,2 millones de dólares. Esta contracción ha de verse en el marco de la disminución general de los recursos de asistencia oficial para el desarrollo (AOD), y de un entorno menos favorable a la movilización de recursos. Ello reflejaba también un período de transición de la OIT, que tuvo que ajustarse a ciertas reformas internas y a las reformas que se llevaron a cabo en el sistema de las Naciones Unidas, entre ellas la introducción de nuevas modalidades de ejecución de los programas que repercutieron en el volumen y naturaleza de la cooperación técnica. Estas nuevas modalidades insistían mucho en reforzar las posibilidades nacionales y en utilizar personal e instituciones nacionales para la ejecución de los proyectos, lo que redundó a su vez en una menor participación de las organizaciones especializadas en la ejecución de los mismos.

Por lo tanto, una característica importante del período que estamos examinando fue el cambio que se produjo en la posición tradicional del PNUD como principal fuente de financiación del programa de cooperación técnica de la OIT. A partir de 1993, los gastos con cargo al programa del fondo fiduciario (financiado por los donantes multilaterales, los bancos de desarrollo y los propios beneficiarios) sobrepasaban ya el del programa del PNUD. La evolución de la financiación del programa de cooperación técnica de la OIT a lo largo del período que va de 1988 a 1997 figura en los gráficos 1.1 y 1.2. En cuanto al período que va de 1988 a 1992, el programa del PNUD tuvo a su cargo un 46,6 por ciento de los gastos de la OIT en cooperación técnica. Pero en el quinquenio siguiente, esta proporción descendió hasta un 40,1 por ciento y, en cambio, la cuota del fondo fiduciario aumentó, pasando de un 37 por ciento a un 43,4 por ciento. Los gastos del programa del PNUD bajaron en picado, pasando de 81,6 millones de dólares en 1992 a 23,5 millones de dólares en 1996. Como puede verse en los gráficos 1.1 y 1.2, esta tendencia a la baja se ha detenido: en 1997 los gastos ascendieron a 31,2 millones de dólares, con motivo de la aprobación de gastos del PNUD en 1996. La puesta en marcha de proyectos financiados con cargo al nuevo ciclo del PNUD, así como la complementariedad entre el interés actual del PNUD por el desarrollo humano sostenible y las prioridades y ámbitos de competencia técnica del programa de la OIT, que la colocaron en situación ventajosa para obtener los recursos disponibles, han sido los factores responsables de la revitalización del programa del PNUD. A pesar de su creciente participación en el programa general, el programa del fondo fiduciario se redujo durante el período que se está examinando, y sus inversiones bajaron de 64,8 millones de dólares en 1992 a 54 millones de dólares en 1997. Habida cuenta de los niveles de aprobación de los últimos años, sería razonable pensar que los gastos del fondo fiduciario se incrementarán en los próximos años.

 

La cantidad de proyectos que ha puesto en ejecución la OIT ha aumentado, pasando de 1.315 en 1991 a 1.431 en 1993 y a 1.526 en 1997.

Desglose de los gastos por regiones

Entre principios y fines del quinquenio 1993-1997, los gastos efectuados disminuyeron en Africa, América Latina y el Caribe y en Asia, como se indica en el gráfico 1.3. A lo largo de este período, Africa recibió la parte más grande, que se mantuvo prácticamente estable en un promedio del 39 por ciento (véase el cuadro 1.1). Se continuó prestando apoyo a los países en transición, lo que condujo a un incremento de la cuota de Europa, que pasó de un 4 por ciento en 1993 a un 6 por ciento en 1997. Del mismo modo, la participación de los Estados árabes aumentó, pasando de un 2 por ciento en 1993 hasta un 4 por ciento en 1997, lo que refleja sobre todo el aumento de asistencia a Palestina durante este período. Los gastos en programas interregionales se incrementaron a lo largo del período, y es probable que esta tendencia se consolide con la ampliación de algunos programas principales como el IPEC y con el desarrollo reciente de nuevos programas de ámbito geográfico muy amplio. Habría que tener en cuenta que los gastos interregionales se asocian en definitiva con actividades que se realizan sobre todo a nivel nacional en las diversas regiones, y esto debería tenerse en cuenta cuando se examinan las tendencias aparentemente a la baja de ciertas regiones. Todas las regiones, a excepción de Asia y el Pacífico, registraron un incremento de los gastos entre 1996 y 1997.

Cuadro 1.1.  Cuota de gastos en la cooperación técnica de la OIT, desglosados por regiones (porcentajes)

 

1993

1994

1995

1996

1997

Africa

40,4

41,0

37,6

37,4

38,8

Américas

14,8

12,6

11,1

10,4

12,3

Asia

27,8

25,3

25,0

25,2

21,7

Europa

4,1

5,5

7,8

6,2

6,3

Estados árabes

1,5

1,2

2,4

2,7

3,8

Interregionales

11,3

14,4

16,0

18,2

17,2

Desglose de gastos por programas principales de cooperación técnica

El gráfico 1.4 muestra la distribución de los gastos de cooperación técnica (comprendidas todas las fuentes de financiación) por programas principales de cooperación técnica. Durante el período que se está examinando, el Departamento de Desarrollo de Empresas y Cooperativas (ENTREPRISE) y el Servicio de Políticas de Desarrollo (POLDEV) han registrado un constante aumento de los gastos, que ha sido del orden de unos 20 millones de dólares al año. A excepción de los años 1995 y 1996, esto se aplica también al Departamento de Empleo y Formación (EMPFORM). Los gastos combinados de los proyectos correspondientes a los ámbitos que abarcan EMPFORM, ENTREPRISE y POLDEV ascendieron a cerca del 64 por ciento de los gastos de cooperación técnica en 1997. Esto refleja la elevada prioridad que los donantes siguen atribuyendo a las actividades de la OIT en relación con el fomento del empleo para la reducción de la pobreza. Desde 1995, se ha producido un constante incremento de los gastos registrados en el Departamento de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (TRAVAIL), que se debe sobre todo a la ampliación del programa IPEC. Este incremento tendría que ser todavía más pronunciado en adelante, puesto que el programa ha conseguido atraer un importante nivel de nueva financiación en los últimos años. Aunque las cifras sigan siendo modestas, los gastos con cargo al Departamento de Normas Internacionales del Trabajo (NORMES) también se han incrementado durante el período que estamos examinando.

Desglose de los gastos por fuentes de financiación

El examen de los gastos en cooperación técnica por fuentes de financiación muestra que los gastos del PNUD se concentran al máximo en la generación de empleo y en las actividades de formación que están en relación con los ámbitos de competencia de EMPFORM, ENTREPRISE y POLDEV. No ha habido financiación del PNUD para proyectos que responden a criterios propios, ni tampoco para las actividades de los empleadores, que se financiaron con recursos de cooperación técnica con cargo al presupuesto ordinario (CTPO) y fondos fiduciarios. Los gastos que se han realizado con cargo a los recursos CTPO han alcanzado su máximo nivel en las actividades relacionadas con EMPFORM. Sin embargo, en contraste con los fondos del PNUD y con los fondos fiduciarios, las actividades para los trabajadores alcanzaban el segundo lugar de los gastos CTPO de este período. En relación con los proyectos que responden a criterios propios, entre 1993 y 1995 los gastos CTPO superaron a los gastos con cargo a fondos fiduciarios, aunque desde 1996 esta tendencia se ha invertido. Los gastos con cargo a fondos fiduciarios para los proyectos del Departamento de Relaciones Laborales y Administración del Trabajo se han mantenido también constantemente a un nivel más elevado que los gastos equivalentes con cargo a la CTPO o al PNUD, y las más de las veces han sido la fuente de financiación más importante de las actividades para los empleadores y para los trabajadores durante el período que estamos examinando. Por lo tanto, las fuentes de financiación fiduciaria han tenido gran importancia para financiar los ámbitos fundamentales de las actividades de cooperación técnica de la OIT.

Desglose de gastos por tipo de asistencia

El gráfico 1.5 muestra los gastos en cooperación técnica según sus principales componentes. Las cifras empiezan a reflejar ciertos cambios en el enfoque de la cooperación técnica, que han tenido lugar durante este período. En primer lugar, se produce una clara tendencia a la reducción de gastos en el personal de cooperación técnica no ordinaria (los expertos, comprendidos los consejeros técnicos principales). En 1992, había 243 expertos internacionales de los países desarrollados y 161 de los países en desarrollo que estaban prestando servicios en el programa de cooperación técnica de la OIT. En 1997, las cifras eran, respectivamente, 112 y 61. El gasto total en expertos internacionales ascendió a unos 65,1 millones de dólares en 1992, cifra que había descendido en un 50 por ciento en 1997 para situarse en 32,2 millones de dólares. Los gastos en otros tipos de personal de proyecto, comprendidos los expertos nacionales, los colaboradores exteriores, el personal del proyecto contratado a nivel local, los voluntarios de las Naciones Unidas y otros costos de personal disminuyeron también, aunque de manera menos marcada, pasando de 38,3 millones de dólares a 28,7 millones de dólares entre 1992 y 1997. Estos indicadores sugieren que actualmente se hace un uso más estratégico del personal de cooperación técnica, para objetivos especializados más que para beneficiarse de la experiencia del personal residente a largo plazo; que se está prestando atención a la autorización de personal nacional, de conformidad con la mayor insistencia que se está mostrando en el fortalecimiento de las potencialidades nacionales, y que se están persiguiendo unas formas más eficaces en función del costo para asegurar los servicios técnicos necesarios. Otra indicación de iniciativas para fortalecer la capacidad nacional se basa en el gasto de su contratación, que se ha incrementado a lo largo del período y que suele ir asociado con la utilización de las instituciones nacionales para la aplicación de los proyectos. Finalmente, aunque los gastos en formación hayan descendido en cerca de un 12 por ciento entre 1993 y 1997, han permanecido a pesar de todo en torno a los 20 millones de dólares al año, a excepción del año 1994. Esta proporción ha pasado del 17 por ciento en 1993 al 21 por ciento en 1997, lo que es plenamente coherente con el mayor énfasis que se pone en el fortalecimiento de la capacidad nacional. Los gastos en equipo han descendido en un 35 por ciento entre 1993 y 1997, reflejando así los cambios que se han producido en la naturaleza de la cooperación técnica y que han tenido como resultado un compromiso menor en los proyectos que suponen grandes adquisiciones de equipo.

Desglose de gastos por cuestiones prioritarias

Desde 1994, la acción de la OIT (comprendida la cooperación técnica) ha estado guiada por los tres objetivos prioritarios siguientes: promover la democracia y los derechos humanos, luchar contra la pobreza y el desempleo, y defender a los trabajadores. El gráfico 1.6 pone de relieve la distribución de los gastos según estas prioridades. Se podrá comprobar que siguiendo la clara identificación de estos objetivos, aunque la lucha contra la pobreza y el desempleo siga teniendo la cuota principal (un 65 por ciento), se han producido incrementos en la proporción de los otros dos ámbitos si se los compara con la distribución de gastos en el quinquenio precedente. Por lo tanto, se puede decir que estos objetivos han redundado en una mayor atención por parte del programa de cooperación técnica de la OIT, y han contribuido a fortalecer la acción de la OIT en unos ámbitos fundamentales de su mandato.

Créditos consignados

El gráfico 1.7 muestra los créditos consignados para el período 1993-1997. Si tomamos como base los créditos consignados en 1994, se ha producido un continuo aumento, que llegó a 121,480 millones de dólares en 1997. Las tendencias que se pueden observar en los créditos consignados se examinan más detalladamente en la parte correspondiente a la movilización de recursos del capítulo III.

CAPITULO II

COOPERACION TECNICA EN LOS AMBITOS PRIORITARIOS

De conformidad con la resolución adoptada en la 80.ª reunión (1993) de la Conferencia Internacional del Trabajo, la cooperación técnica se ha centrado en los tres ámbitos prioritarios establecidos en ese momento: el apoyo a la democratización, la reducción de la pobreza (que comprendía también la generación de empleo) y la protección de los trabajadores. En este capítulo las actividades sustantivas se agrupan según estas tres cuestiones prioritarias. No hace falta decir que hay momentos en que, teórica y prácticamente, las actividades de estos ámbitos se superponen; por lo tanto, a veces se han introducido divisiones artificiales a efectos del informe. No se trata de elaborar una lista, ni tampoco de hacer referencia a todas las actividades, programas o proyectos que puedan caber en cada ámbito. El capítulo trata de presentar un resumen analítico de la cooperación técnica que se ha llevado a cabo en el período que se está examinando, prestando especial atención a las lecciones que se han aprendido sobre sus efectos y eficacia para ir trazando — sobre la base de esa experiencia — el camino que queda por recorrer. La parte final de este capítulo trata de las normas internacionales del trabajo y la cooperación técnica, un tema que abarca las tres cuestiones prioritarias.

Reducción de la pobreza y fomento del empleo

A lo largo de los años, las actividades prácticas de la OIT han sido emprendidas sobre la premisa de que la creación de un empleo pleno, productivo y libremente escogido es el medio más eficaz de luchar contra la pobreza y de garantizar un desarrollo equitativo y sostenible. Este principio básico (que se refleja en la Declaración de Filadelfia, de 1944, y que se considera parte integrante del mandato fundamental de la OIT) ha sido reafirmado a lo largo de los años en varios instrumentos y resoluciones de la OIT, entre ellos el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) y dos resoluciones sobre el crecimiento del empleo y sobre el fomento del empleo, adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 79.ª reunión (1992).

Un hecho más reciente en este terreno ha sido el Programa de Acción adoptado en 1995 en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague; especialmente significativo es el tercer compromiso, por el que las naciones de todo el mundo se comprometen a promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de sus políticas económicas y sociales, y a dar a la creación de empleo un lugar central en las estrategias y políticas de los gobiernos, con pleno respeto de los derechos de los trabajadores y con participación de los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social hizo un llamamiento a la Asamblea General para que pidiese a la OIT (a causa de su mandato, estructuras tripartitas y experiencia) que contribuyese a la aplicación del Programa de Acción.

Durante el período que se está examinando, los programas de la OIT sobre el empleo y la reducción de la pobreza se centraron en: prestar asistencia a los mandantes en su esfuerzo de formulación de unas políticas económicas que incrementen el empleo y sostengan el proceso de reforma económica; fortalecer las instituciones y la organización del mercado de trabajo, ayudando al acopio y difusión de informaciones sobre el mercado de trabajo y a la formulación de las correspondientes políticas de mercado de trabajo; impartir formación para el empleo por cuenta propia y para la generación de ingresos; luchar para evitar la exclusión social de la fuerza de trabajo de ciertos grupos vulnerables, como los excombatientes, los refugiados y las personas desplazadas de los países que están saliendo de un conflicto armado; promover el desarrollo de empresas y cooperativas, y mejorar el acceso y la utilización de las microfinanzas. Todos estos programas son, pues, multifacéticos y están dirigidos a incrementar los recursos de capital (humano y de créditos) y de trabajo (empleo) de los desempleados y de los miembros subempleados de la fuerza de trabajo, y muy especialmente los de los pobres.

Actividades en el plano de las políticas

Algunos programas se llevaron a cabo para fortalecer la capacidad de las instancias decisorias con vistas a adoptar unas decisiones más adecuadas sobre las políticas de empleo y de reducción de la pobreza. Se prestó la debida atención a la información sobre el mercado de trabajo, puesto que constituye un elemento clave para desarrollar unas políticas adecuadas de empleo, y se llevaron a cabo unas estimaciones de los niveles de pobreza para garantizar que los programas encaminados a su reducción tratasen adecuadamente el problema.

Se brindó asistencia técnica a los estadísticos nacionales, para ayudarles a la recopilación de datos sobre el mercado de trabajo en los sistemas que operan en el mercado. Asimismo, se llevaron a cabo unas encuestas nacionales de las empresas en varios países, en particular en algunos países en transición. Con vistas a prestar asistencia a los mandantes en el establecimiento o ampliación de la correspondiente información sobre el mercado de trabajo, se han establecido observatorios del empleo y la formación en algunos países de expresión francesa (Benin, Chad, Côte d'Ivoire, Gabón, Malí y Togo) con la asistencia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Banco Mundial. Con vistas a la formación, se publicó una guía metodológica sobre estos observatorios. El Proyecto sobre los indicadores fundamentales del mercado de trabajo se dirige a conseguir un aumento de los flujos de información que llegan a las instancias decisorias y a los interlocutores sociales.

La cooperación técnica prestó asistencia a muchas organizaciones de empleadores para formular y desarrollar las correspondientes actitudes políticas en relación con los mercados de trabajo, así como para incrementar su capacidad de discusión sobre las cuestiones afines a ellos con las correspondientes instancias decisorias, con otros mandantes tripartitos y — si es necesario — con la opinión pública.

En Asia, la OIT aumentó su asistencia para el acopio y análisis de datos sobre el mercado de trabajo a los gobiernos de: China, Mongolia, República Democrática Popular Lao, Tailandia y Viet Nam.

En Egipto, la revisión completa de la encuesta ya existente sobre la fuerza de trabajo suministró estimaciones fiables sobre el empleo y el desempleo. A continuación se adoptó un marco político sobre la generación de empleo y la reducción de la pobreza en Egipto (Job creation and poverty alleviation in Egypt: Strategy and programmes). Este marco político se concibió para crear empleos capaces de absorber el medio millón de nuevos ingresos que se producen cada año en el mercado de trabajo, manteniendo al mismo tiempo la calidad del empleo. En el Sudán, se compiló información sobre los niveles de pobreza, con vistas a la preparación de unas estrategias de erradicación de la pobreza. En Uzbekistán, se ha adoptado un marco político (que comprende la introducción de un fondo de transformación social apoyado por el Banco Mundial) para garantizar un crecimiento intensivo del empleo que sea al mismo tiempo rápido y sostenido.

Como seguimiento directo de la Cumbre Social de Copenhague, se emprendió un gran número de evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional para ver si ciertos países tenían la capacidad suficiente para poner en ejecución las recomendaciones del Programa de Acción y para determinar en qué medida las políticas de empleo quedaban integradas en las instancias decisorias generales de esos países.

Se iniciaron programas de acción encaminados a la aplicación de varios compromisos del Programa de Acción de la Cumbre Social. De conformidad con el sexto compromiso, se estableció un programa de acción para responder a los problemas multidimensionales del empleo juvenil. Este programa ha llevado a cabo una labor de investigación en un gran número de países (Alemania, Canadá, Chile, Hungría, India, Indonesia, Italia, Jamaica, Polonia, Reino Unido, República Unida de Tanzanía, Viet Nam y Zimbabwe), con especial referencia a diversas cuestiones específicas de las políticas a seguir, como los horarios mínimos y el empleo juvenil, las políticas dirigidas a los jóvenes con discapacidades, la función de los servicios públicos, las políticas a seguir en el caso de los jóvenes desfavorecidos y los programas de empleo por cuenta propia destinados a los jóvenes. Como resultado de esta labor, actualmente se está terminando un informe comparativo sobre las políticas de empleo juvenil en una perspectiva mundial.

Dentro del programa de acción sobre la mundialización, desarrollo de empresas de base local y empleo, se han examinado los problemas de ajuste local a los cambios que trae consigo la mundialización en Bulgaria, Hungría, Perú, Zimbabwe y Tailandia, prestando especial atención a cómo las instituciones locales a nivel comunitario, municipal o regional podrían patrocinar los vínculos entre los productores locales y los mercados mundiales, mejorando así las perspectivas locales de empleo.

Para prestar asistencia a los Estados Miembros en la aplicación del octavo compromiso (por el que los signatarios declaran que se comprometen a velar por que los programas de ajuste estructural que se acuerden incluyan objetivos de desarrollo social), se ha iniciado un programa de acción sobre el ajuste estructural, el empleo y la función de los interlocutores sociales. La OIT aboga por una nueva generación de programas de ajuste que incluya a las gentes e instituciones como actores por derecho propio, fomentando con ello la participación y la consulta entre los interlocutores sociales. Los gobiernos, los representantes de los empleadores y los representantes de los trabajadores han sido de la opinión de que, en vez de ser dominados por los bancos centrales, los ministerios de finanzas y otras instituciones afines, los programas de ajuste deberían ser devueltos al terreno de las instancias políticas nacionales, con el objetivo del desarrollo económico y social, no sólo para el pueblo sino también a través del pueblo. Estas recomendaciones fueron plenamente apoyadas por representantes de las instituciones de Bretton Woods.

También como seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y con la asistencia financiera del PNUD, se puso en marcha Empleos para Africa. Este programa abordará los problemas de creación de empleos y de reducción de la pobreza en Africa subsahariana. Se han emprendido ya misiones consultivas sobre las políticas a seguir en Camerún, Mauricio, Senegal, Uganda y Zimbabwe.

El principal intento del programa es concebir y adoptar unas estrategias de empleo y de reducción de pobreza basadas en políticas macroeconómicas orientadas a la inversión, que se dirijan explícitamente a conseguir un crecimiento sostenido y que sean coherentes, tanto a nivel de los más pequeños como en los de volumen mediano y grande. El reto principal de este programa será su traducción en unas políticas eficaces de mercado de trabajo y de desarrollo del sector privado.

La atención de los programas y actividades que se relacionan con el sector no estructurado se ha centrado en desarrollar la capacidad de los mandantes para crear empleos y reducir la pobreza en la economía no estructurada. Tanto en el seguimiento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) como en el contexto del proyecto interdepartamental sobre el sector no estructurado (1994-1995), la OIT ha seguido desarrollando y difundiendo enfoques encaminados a la creación de empleo en las áreas urbanas. Estos enfoques se dirigen a la creación de empleos en el sector no estructurado y a la adopción de métodos intensivos de empleo para la construcción de infraestructuras. Se han emprendido actividades piloto para mostrar cómo ponerlos en práctica en países como Burkina Faso, Kenya, la República Unida de Tanzanía y Uganda.

En Asia, Africa y América Latina se celebró una serie de cursos prácticos sobre el sector no estructurado, tanto rural como urbano. Un ejemplo de la acción emprendida a consecuencia de estos cursos prácticos fue la elaboración de módulos de formación sobre el sector no estructurado para funcionarios municipales de Asia. La asistencia que se brindó al Gobierno de la República Unida de Tanzanía contribuyó a la adopción de las primeras políticas nacionales de este país para el sector no estructurado. En Filipinas, el Gobierno recibió asistencia sobre las maneras de reestructurar los entes públicos comprometidos en el desarrollo de las empresas, transformándolos gradualmente en organismos privados o semiprivados, de modo que pudiesen mejorar sus servicios a las empresas del sector no estructurado. En los países de Africa de expresión francesa, la asistencia que se brindó a las organizaciones de trabajadores en relación con el sector no estructurado adoptó la forma de actividades piloto para abordar los problemas del sector no estructurado. Las actividades de la OIT han ayudado sin duda a introducir el sector no estructurado en los programas sindicales y a formular las correspondientes políticas sindicales; también han contribuido a incrementar la participación en las deliberaciones tripartitas a escala nacional, regional e internacional.

Desarrollo de los recursos humanos: formación con vistas a la generación
de empleo y la reducción de la pobreza

La asistencia técnica de la OIT que se dirige a la mejora de la calidad de los recursos humanos a través de la formación se ha basado sobre todo en las siguientes consideraciones operativas:

Formación basada en la comunidad con vistas al empleo por cuenta propia

En 1993, una reunión de expertos sobre la generación de empleo examinó las experiencias de asistencia técnica que se habían llevado a cabo para el desarrollo de las capacidades nacionales en el ámbito de la formación y el empleo a la luz de las iniciativas de reducción de la pobreza. Se confirmó que, habida cuenta de los escasos éxitos obtenidos por los programas convencionales de formación y de promoción del empleo, las iniciativas basadas en la comunidad, pertenecientes a la comunidad y orientadas a la demanda parecían ser el único enfoque viable y factible para responder adecuadamente a las necesidades de las comunidades pobres. La reunión recomendó la elaboración de un enfoque genérico, con la denominación de Formación basada en la comunidad con vistas al empleo (por cuenta propia) y la generación de ingresos (FBC). El enfoque FBC va desde el fomento de la concienciación y la organización del apoyo en el ámbito nacional y local, la identificación de las oportunidades y recursos de empleo (potenciales y actuales) y la concepción y aplicación de los adecuados programas de formación hasta el suministro de unos servicios de apoyo después de la formación y la evaluación del impacto y sustentabilidad del programa.

La experiencia que se ha ido adquiriendo con los programas del tipo de la FBC muestra que este planteamiento es muy pertinente y que puede ser adecuadamente aplicado a las actividades relativas al empleo (ya en marcha o en curso de planificación), así como a las instituciones de formación comprometidas en la reducción de la pobreza. La OIT ha desempeñado una función catalizadora en la introducción de este enfoque FBC, organizando cursos prácticos de carácter técnico con formulación de proyectos, así como prestando servicios de asistencia y consultoría técnicas para familiarizar a los participantes con los proyectos de cooperación técnica, sobre todo en los estados iniciales cuando el enfoque FBC está en sus inicios o se está poniendo a prueba sobre el terreno para su posible repetición en otros ámbitos del territorio nacional.

Se han prestado servicios consultivos sobre la aplicación práctica del FBC en Camboya, Japón, Kenya y Pakistán para ayudar a estos países a mejorar sus programas regionales y nacionales. Además, se brindó asistencia técnica a Jamaica dentro del marco del proyecto de desarrollo rural asistido por el Programa Mundial de Alimentos (PMA).

Formación de las capacitaciones para propietarios
y gestores de empresas a pequeña escala

Un ejemplo interesante de la labor de la OIT en este ámbito es el programa Inicie y mejore su negocio (SIYB), que consiste en un conjunto de materiales interrelacionados de formación y apoyo (entre ellos, un juego de simulación de negocios) que brinda a los propietarios y gestores de las empresas a pequeña escala de los países en desarrollo las capacitaciones prácticas que necesitan para poner en marcha, consolidar y ampliar sus empresas. Aunque este programa es básicamente un instrumento de formación, comprende también elementos de consejo, promoción de las asociaciones de autoayuda y las correspondientes redes y vínculos con las instituciones financieras. Los manuales correspondientes están disponibles en unos 35 idiomas, y cerca de 3.500 instructores han sido formados en esta metodología, que se usa en las instituciones de desarrollo de las pequeñas empresas a escala nacional como las organizaciones de empleadores, organismos gubernamentales o semigubernamentales, organizaciones de apoyo a las pequeñas empresas, departamentos gubernamentales y organizaciones de trabajadores. La asistencia de la OIT suele limitarse a la formación de formadores y a prestar asesoramiento sobre el modo de adaptar los materiales a las condiciones locales. Los materiales SIYB se han utilizado en unos 70 países de todo el mundo, y hasta la fecha se han beneficiado de ellos más de 100.000 empresarios de los países en desarrollo. Las evaluaciones del programa han llegado a la conclusión de que la formación SIYB ha tenido importantes repercusiones en los empresarios en cuanto a la eficacia de sus empresas, beneficios y generación de empleo.

Se siguió prestando apoyo a través del Programa interregional de una red de desarrollo de recursos humanos en el campo de las cooperativas (COOPNET), que en el período que estamos examinando se concentró en la elaboración de planes de estudio, métodos y materiales de formación, así como en un fortalecimiento de las capacidades encaminadas a mejorar el espíritu empresarial de las cooperativas, con especial insistencia en el desarrollo de actitudes empresariales, en los servicios consultivos en materia de gestión, en las auditorías y en las modernas políticas de personal.

Los programas de la OIT para fomentar una cultura de la empresa se han dirigido principalmente a los sistemas de educación y formación, asegurando que sus planes de estudios contengan elementos susceptibles de aumentar la concienciación de los estudiantes sobre las diversas oportunidades de carrera que ofrecen el empleo por cuenta propia y ser empresario. Ejemplo de ello ha sido el programa de educación del espíritu empresarial en Kenya, que ha introducido con éxito elementos de espíritu empresarial en su sistema nacional de formación y educación. En Bulgaria se ha puesto en ejecución un programa parecido, aunque de menor volumen, en colaboración con la UNESCO y la ONUDI.

Además, la OIT y el Centro de Turín han elaborado un conjunto especial de formación bajo el título de Know About Business, para uso de las instituciones de formación profesional y técnica que están comprometidas en introducir un elemento de espíritu empresarial en sus planes de estudios para aumentar la concienciación sobre las oportunidades que existen en este terreno.

Los cursos prácticos nacionales y subregionales que se han celebrado en Africa, se han organizado como parte de las actividades de los empleadores y se han centrado en la función que tienen las organizaciones de empleadores para contribuir a desarrollar el sector privado por medio de unos empresarios de formación que refuercen sus empresas. En los Emiratos Arabes Unidos, Kuwait, Omán, Qatar y Yemen se celebró una serie de seminarios sobre cómo poner en marcha y mantener una empresa.

La readaptación profesional de los desempleados

Cuanto más tiempo permanecen desempleados, menos posibilidades tienen los trabajadores de encontrar finalmente un nuevo empleo. Sus capacitaciones corren el peligro de irse deteriorando y, a medida que pasa el tiempo, los empleadores son cada vez más reticentes a darles trabajo. Las dimensiones sociales de este problema son muy grandes, y tienen que ser abordadas con medidas y programas políticos, dirigidos a la reintegración de los desempleados en el mercado de trabajo. La OIT tiene unos Módulos de Calificaciones para el Empleo (MCE), que facilitan una puesta al día eficaz en función de los costos de las capacitaciones de los trabajadores actualmente empleados, así como la formación y la readaptación de los que están desempleados; además, insisten especialmente en la empleabilidad, asegurándose bien de que la formación se ajuste a las capacitaciones que requiere el mercado de trabajo.

Con la asistencia de la OIT, se han hecho progresos importantes para la introducción de los métodos y programas de formación modular orientados al empleo en China, Bulgaria, Egipto, Sri Lanka, Kenya y, recientemente, en Polonia y la Federación de Rusia. En la Federación de Rusia se estableció una red nacional de 150 instituciones de formación y se elaboraron programas de formación modular para más de 100 profesiones. Además, unas 500 personas recibieron formación para el desarrollo de los planes de estudio modulares y se organizaron seminarios periódicos para formar a los coordinadores y representantes de las empresas y de las instituciones de formación. En 1997 empezaron en Belarús, Ucrania y Bosnia y Herzegovina unos proyectos de asistencia técnica para introducir el planteamiento modular basado en la competencia profesional para formar y readaptar a los adultos y a los desempleados.

Programas de creación directa de empleos

Inversiones con alto coeficiente de empleos

Los métodos y programas de obras públicas que se basan en un alto coeficiente de mano de obra constituyen un medio muy eficaz para el fomento del empleo y la reducción de la pobreza. Están en plena armonía con la Recomendación sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) y con la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169). La Reunión tripartita sobre las implicaciones sociales y económicas de la devaluación del franco CFA para los países africanos de la zona del franco (que se celebró en Dakar en 1994) y su reunión de seguimiento celebrada en Yaundé en 1997, así como la Reunión tripartita de alto nivel sobre las respuestas sociales a la crisis financiera en los países de Asia oriental y sudoriental (Bangkok, 1998), han reiterado la urgencia de una creación de empleo sostenible y eficaz en función de los costos. El Programa para actividades con alto coeficiente de empleos (PAE) brinda una aportación muy específica al Programa de Acción adoptado por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995) por medio de la promoción de pautas de crecimiento económico que maximicen la creación de empleo y que fomenten cuando sea conveniente las inversiones con alto coeficiente de empleos en infraestructura económica y social que utilice los recursos locales y que cree, mantenga y rehabilite los activos comunitarios, tanto en las zonas rurales como en el medio urbano.

Los programas PAE han sido establecidos por la OIT en más de 35 países en desarrollo (entre ellos 14 en Asia y el Pacífico), con el apoyo activo de los gobiernos y de los donantes. La atención de los programas se ha basado en: la intensidad de los recursos locales, la reducción de la pobreza por medio de inversiones comunitarias de carácter local orientadas a la demanda, el desarrollo de empresas para la ejecución por parte del sector privado de obras públicas, el desarrollo de la necesaria capacidad entre los funcionarios del gobierno para la preparación y gestión de los contratos y la introducción de las correspondientes normas del trabajo en los contratos para proteger a los trabajadores en un entorno de sector privado competitivo.

Los estudios comparativos que la OIT ha llevado a cabo en países como Burkina Faso, Camboya, Ghana, República Democrática Popular Lao, Lesotho, Madagascar, Rwanda, Tailandia y Zimbabwe muestran que (sin poner en peligro la calidad de la infraestructura) las inversiones en infraestructura que se basan en un elevado coeficiente de mano de obra resultan entre un 10 y un 30 por ciento más baratas que las opciones basadas en un coeficiente más elevado de maquinaria y equipo; disminuyen la necesidad de divisas en un 50-60 por ciento y crean entre dos y cuatro veces más empleos que las opciones que se basan en un coeficiente más elevado de capital.

Una reciente evaluación independiente de los PAE ha confirmado que los proyectos que se basan en un elevado coeficiente de mano de obra brindan una manera práctica e innovadora de abordar la creación de empleo y otras preocupaciones de la OIT, como las normas del trabajo, el trabajo infantil, la democratización, la formación y el desarrollo de las empresas. La evaluación recomendó también que los PAE se dirigiesen a los «trabajadores pobres», aunque no sean necesariamente los más pobres entre los pobres. Las inversiones basadas en la comunidad que mejoran el acceso a los recursos productivos y a los servicios sociales fundamentales son las que tienen unos efectos más directos en la reducción de la pobreza.

Los niveles de desempleo estructural (sobre todo en el mundo en desarrollo y en los países que están en transición a la economía de mercado) son tan elevados que requieren que los servicios técnicos consultivos de la OIT sigan aumentando en los programas con alto coeficiente de mano de obra. La demanda de los países que tienen planteadas crisis económicas y financieras o que sufren catástrofes de origen humano o natural está también creciendo rápidamente en varias regiones.

Desarrollo de empresas y cooperativas

Habida cuenta del importante papel que desempeñan las empresas privadas (entre ellas las cooperativas) en la creación de empleos, la OIT ha seguido reforzando e intensificando sus esfuerzos por ayudar a los países a crear las condiciones que faciliten la creación y crecimiento de dichas empresas. En este terreno, las actividades de cooperación técnica se han concentrado en: la introducción de un entorno jurídico y reglamentario favorable; el fomento de una actitud más positiva ante el espíritu empresarial; el suministro más eficaz en función de los costos de los servicios de apoyo, comprendidos los créditos, y el desarrollo de los recursos humanos. Además se presta cada vez más atención a la calidad de los empleos que se crean.

Las actividades de la OIT basadas en las empresas para la creación de empleos se han centrado en hacer que las organizaciones de empleadores y de trabajadores participen tanto en la concepción como en la ejecución de dichas actividades, así como en desarrollar su capacidad para promover las pequeñas empresas y el empleo por cuenta propia. Se está fomentando un enfoque tripartito a través del establecimiento de consejos y centros de productividad de carácter tripartito y a escala nacional, así como por medio de seminarios y publicaciones de carácter técnico. En el período que se está examinando, las actividades de formación para la productividad destinadas a las organizaciones de empleadores y de trabajadores abarcaron las organizaciones de empleadores de Asia meridional, Europa central y oriental, el Caribe y Africa oriental.

Los empleadores contemplan su función de generación de empleos en el sentido de promover el crecimiento de la empresa y el incremento de la formación para el empleo. Una selección de proyectos que se llevaron a cabo en Africa y América Latina, así como en Bulgaria, Federación de Rusia y Ucrania, se concentraron en: aumentar la capacidad de las organizaciones de empleadores para ejercer presión en favor de un entorno favorable a la creación y crecimiento de empresas; brindar asesoramiento y servicios, y coordinar las actividades de formación en el ámbito de las pequeñas empresas. Varios cursos prácticos celebrados en América Latina trataron de la función de las zonas francas industriales para la generación de empleo y el fomento del desarrollo económico.

Ha seguido aumentando la demanda de servicios consultivos y de cooperación técnica, a la que la OIT ha tratado de responder ofreciendo servicios consultivos a corto plazo y movilizando recursos extrapresupuestarios con destino a unas actividades de cooperación técnica a largo plazo. En el período que estamos examinando se han emprendido, como promedio, unas 250 misiones consultivas al año por parte del personal de la sede, de los especialistas de los equipos consultivos multidisciplinarios y de los consultores internacionales a corto plazo. La OIT ha participado activamente en el fomento de la creación de empleos por medio del desarrollo de empresas y cooperativas en 65 países en desarrollo y en transición de todo el mundo.

Se ha puesto un énfasis especial en los proyectos piloto, que sirven para desarrollar y poner a prueba unas metodologías que pueden tener efectos experimentales importantes y que pueden repetirse en otras partes. Para asegurarse bien de su eficacia en función de los costos, casi todos los proyectos se han dirigido a establecer o reforzar la capacidad.

La experiencia ha puesto de manifiesto que un planteamiento integrado es fundamental para asegurar los efectos del programa y la buena coordinación entre algunos de sus elementos integrantes, como el apoyo político y reglamentario, la formación profesional, las actividades de desarrollo y el acceso al crédito y a las finanzas. Teniendo esto presente, la OIT puso en marcha en 1998 un programa de alcance mundial, el Programa internacional para la pequeña empresa (ISEP), encaminado a prestar asistencia a los mandantes para la aplicación de la Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189).

La mayor parte de las actividades de cooperación técnica en este ámbito se concentró en desarrollar unos servicios empresariales eficaces. La mayor parte de ellos se dirigían a establecer la capacidad de las organizaciones intermedias locales para suministrar unos servicios de desarrollo empresarial de buena calidad, eficaces en función de los costos y sostenibles a un gran número de clientes, generalmente de la pequeña empresa. El objetivo general era mejorar su competitividad y productividad.

El componente de pequeña empresa del Programa de la OIT para la generación de empleos en Camboya promovió el desarrollo económico local por medio de una asistencia financiera y no financiera a las empresas pequeñas y a las microempresas. Se han establecido oficinas locales de desarrollo económico en nueve provincias, que a su vez establecieron una organización no gubernamental a nivel nacional como organización contraparte del proyecto. Estas oficinas locales de desarrollo económico prestaron asistencia a unos 10.000 clientes de la pequeña empresa y de la microempresa. En las pequeñas empresas el empleo correspondiente fue creciendo a un promedio de 1,8 empleos, a un costo de 126 dólares por empleo. En 1996, una evaluación del Banco Mundial recomendaba la repetición del concepto básico del proyecto a nivel mundial. En reconocimiento de la eficacia del proyecto, una amplia gama de donantes puso a disposición del proyecto un total de 11 millones de dólares, de los cuales cinco se destinaban a créditos. Ahora, el experimento está desembocando en el desarrollo de un sistema bancario rural.

En la zona del Magreb se puso en marcha un proyecto regional para establecer unos servicios de desarrollo empresarial, combinando el fomento de la capacidad institucional con la asistencia directa a las comunidades. En Madagascar, la OIT ayudó a establecer un organismo del sector privado que promueve las inversiones privadas y presta asistencia en la creación de las pequeñas empresas y las microempresas en todas las regiones del país. En sus primeros dos años de actuación ha ayudado a crear más de 5.800 servicios rurales y urbanos, así como empresas de producción, al tiempo que más de 25.000 empresarios se han beneficiado de sus servicios consultivos y de su formación empresarial.

El programa ACOPAM, que brinda apoyo asociativo y cooperativo a las iniciativas de desarrollo local, estaba pensado inicialmente para combatir los efectos de la sequía en la región africana del Sahel. Con el tiempo, se ha convertido en uno de los programas de empleo y de generación de ingresos de la OIT que más éxito ha tenido, y ha puesto de relieve que los programas suelen ser efectivos cuando se basan en unas estrategias integradas que comprenden la formación, el desarrollo de las capacidades y los servicios financieros, prestando atención a las cuestiones locales y reuniendo a los participantes fundamentales para desarrollar unas estrategias adaptadas a las condiciones y oportunidades locales. Ya operativo en Burkina Faso, Malí, Mauritania, Níger y Senegal, el ACOPAM ha desarrollado una metodología fundada en organizar a la gente a nivel de base en cooperativas que contribuyan a mejorar su seguridad alimentaria y sus condiciones de vida, sobre todo por medio de planes de administración conjunta de las tierras e irrigación, bancos cerealistas, comercialización de los productos y planes de ahorro y de crédito. Sólo con estas actividades piloto, el ACOPAM ha hecho posible que 40.000 personas trabajen por cuenta propia, especialmente por medio de los bancos cerealistas. El programa ha tenido efectos especialmente importantes en el empleo de las mujeres. Estrategias parecidas se han aplicado en Mozambique y Bulgaria. El proyecto SIPROMICRO (Sistema de Información Bibliográfica sobre la Microempresa en América Central) ha prestado asistencia a las microempresas del sector no estructurado de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, fortaleciendo las asociaciones de microempresas, mejorando su acceso a la información y difundiendo unos enfoques innovadores para el fomento de las microempresas.

Las cooperativas siguen desempeñando una función importante para el fomento del empleo y la reducción de la pobreza, como empresas de producción (sobre todo en el caso de los empleados por cuenta propia) y como suministradoras de servicios a sus miembros. En el mundo desarrollado, aproximadamente 460 millones de personas son miembros de por lo menos un tipo de empresa cooperativa, mientras que esta cifra es de aproximadamente 180 millones de personas en las economías desarrolladas de mercado.

Un elemento importante de los programas de cooperación técnica ha sido la creación de un entorno favorable para el desarrollo de las cooperativas. Ello ha revestido especial importancia en los países en que, durante el régimen anterior, las cooperativas habían tenido unas funciones específicas de orden económico o político en beneficio de los gobiernos. El Programa interregional de reforma estructural de los movimientos cooperativos (políticas y legislaciones) (COOPREFORM), financiado por el Organismo Danés de Desarrollo Internacional (DANIDA), ha brindado asistencia a las instancias decisorias para crear un clima favorable a las empresas cooperativas por medio de la elaboración de una legislación que fomenta el desarrollo de unas cooperativas autónomas y viables.

En Kenya, la asistencia prestada por la OIT condujo a la adopción por el Parlamento de un documento del período de sesiones sobre la promoción del sector no estructurado. En la República Unida de Tanzanía, la asistencia prestada por la OIT para el examen y reelaboración de importantes sectores de la legislación ha mejorado la capacidad de generar y multiplicar empleos de las microempresas y de las empresas del sector no estructurado. Un programa emprendido en asociación con los bancos centrales de 15 países africanos ha tenido como resultado una mejora en el marco político de las instituciones de microfinanzas. Cerca de 2.500 bancos locales y cooperativas de ahorro de la subregión, que cuentan con más de 715.000 miembros, han reunido 5 millones de dólares en concepto de depósitos de algunos de los miembros más pobres de la sociedad. Estos bancos locales constituyen la única fuente de servicios financieros de la mayor parte de los hogares y de las empresas.

Microfinanzas para la generación de empleo

En los últimos años, la cuestión de las microfinanzas ha influido considerablemente la manera en que se han diseñado y aplicado las políticas y programas de creación de empleo y de erradicación de la pobreza. El Banco Grameen y sus réplicas — la BRI Unit Desa, la ACLEDA y el BancoSol, por citar sólo algunas — han mostrado que es posible hacer salir de la pobreza a un gran número de personas desfavorecidas devolviéndoles la autoestima y una cierta autonomía.

Los programas de cooperación técnica de la OIT se han centrado en el establecimiento de la capacidad, así como en una investigación aplicada y políticamente orientada y en la difusión de las prácticas óptimas. En asociación con los bancos centrales de Africa y por medio del programa PASMEC, se han llevado a cabo las actividades siguientes: mantenimiento de bancos de datos; formación del personal; presentación de proyectos de ley; diálogo político, y asesoramiento técnico sobre el proceso de datos.

Los fondos de desarrollo social pueden brindar el capital que se necesita para ponerse en marcha en situaciones en que el sector bancario no atiende a los trabajadores despedidos a raíz de los programas de ajuste estructural. Si en los fondos de desarrollo social existen estas ventanillas de microfinanzas (como ocurre en unos 25 países africanos), la OIT — en colaboración con el Banco Africano de Desarrollo — trata de transformar los mecanismos de préstamo directo en un mecanismo general y a gran escala, que tenga mejores oportunidades para llegar a un gran número de beneficiarios a través de los bancos más adecuados, las organizaciones no gubernamentales y los bancos locales.

Un gran número de organizaciones no gubernamentales de apoyo y de organizaciones de autoayuda de los microempresarios actúan con fondos de garantía. Sin embargo, la gestión de los fondos es mala y con frecuencia el capital garantizado se desvanece al cabo de pocos años. La OIT prosigue la segunda fase de un programa interregional para la dirección que permitirá a los propietarios y gestores de estos fondos de garantía llevar a cabo sus operaciones con mayor transparencia.

Programas más centrados en el empleo y la reducción de la pobreza

La mujer en el desarrollo

Las actividades y programas que se esbozan en esta sección se refieren a la reforma del empleo y de la economía, a las mujeres empresarias y a las redes de seguridad social. La OIT ha lanzado el Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer (WOMEMP). Ese programa se describe con más detalle en la sección que trata de los programas globales.

Género, empleo y reforma económica

Los programas emprendidos en este terreno se dirigían a mejorar las capacidades de los mandantes de la OIT para elaborar unas políticas y diseñar unos programas centrados que promuevan la igualdad entre hombres y mujeres para el acceso al empleo, y que combatan la feminización de la pobreza. Se podrían considerar estas actividades como parte de la aportación de la OIT a la acción de seguimiento de la Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995. Se ha centrado la atención en cinco ámbitos sustantivos de trabajo, que son los siguientes:

En este ámbito, los programas de cooperación técnica se centraron en las actividades de establecimiento de capacidad. Especial mención merecen el Programa de robustecimiento de la capacidad para el fomento del empleo, la igualdad entre los sexos y la erradicación de la pobreza, que se ha elaborado para responder a la cuestión fundamental número uno que se determinó en la Plataforma de Acción de Beijing, es decir, la feminización de la pobreza. Este programa extrae lecciones de más de dos décadas de experiencia práctica con unas políticas de fomento del empleo centradas, con especial atención en los pobres y en los grupos desfavorecidos. Ofrece además diversos tipos sofisticados de acción (que se pueden iniciar en varios ámbitos técnicos) y fomenta un planteamiento multidisciplinario, que combina la reforma de las políticas con unos programas directamente centrados en los tres ámbitos de fomento del empleo, establecimiento de la organización y protección social.

Las actividades que se han iniciado en virtud de este programa en el ámbito de cada país responden al deseo de colmar las importantes lagunas que existen en el debate sobre los efectos de las reformas económicas y de las medidas de ajuste estructural en el empleo y la igualdad de la mujer y, por lo tanto, sobre las políticas más adecuadas para reducir sus posibles efectos negativos y promover la utilización eficaz de las nuevas oportunidades creadas. Según el contexto socioeconómico y las prioridades específicas de cada país, tres tipos de programas se han iniciado en cinco países de Asia y Africa (Côte d'Ivoire, India, Sri Lanka, República Unida de Tanzanía y Zimbabwe).

El fomento del debate tripartito de las políticas relativas al género de las personas, al empleo y a las reformas económicas, que se celebraba a veces por primera vez en determinados países, se vio facilitado por medio de la organización de cursos prácticos y foros abiertos de discusión. En general, esto era seguido por el establecimiento de grupos de trabajo y redes de carácter específico para proseguir el diálogo iniciado y para aplicar las acciones prioritarias que se habían determinado.

En casi todos los casos, el diálogo sobre las políticas tuvo como resultado la adopción de unos planes de acción que determinaban ciertos ámbitos prioritarios para la recopilación de datos, las reformas legislativas, el fomento del empleo en determinados sectores específicos y las medidas de protección social. Se firmaron diversos memorandos de entendimiento y se brindó un marco para que la OIT preste asistencia en la aplicación de las actividades que se han determinado.

La falta de datos precisos sobre las repercusiones de las reformas económicas en determinados sectores o grupos específicos de la población ha constituido un verdadero e importante cuello de botella para la elaboración de unas respuestas políticas apropiadas. Recopilar información y datos, emprender unos estudios y encuestas e investigación con carácter específico pasaron entonces a constituir elementos importantes del programa de cooperación técnica.

Mujeres empresarias

Las actividades específicamente diseñadas para las mujeres empresarias han comprendido los programas Fomento del espíritu empresario en la mujer (WED) y Potenciación de la autonomía económica de la mujer (EEW), recientemente terminados. Entre 1994 y 1997, se aplicó el primero de estos proyectos para fomentar el espíritu empresario entre las mujeres de las pequeñas industrias y las industrias domésticas en cinco países asiáticos. Se brindó asistencia técnica a 15 organizaciones nacionales, lo cual a su vez sirvió de apoyo a los grupos beneficiarios de mujeres empresarias. Se organizaron poderes de formación para desarrollar las capacidades de los formadores locales y los consejeros especializados, y se publicó un manual sobre el desarrollo del espíritu empresarial destinado a las mujeres. Este manual tiene tanta demanda que se ha tenido que publicar en versión comercial. También se llevaron a cabo determinados estudios sobre la condición en que se encuentra el espíritu empresarial femenino. Se identificaron las limitaciones y oportunidades, y se formuló cierto número de recomendaciones sobre las políticas a seguir.

Redes de seguridad social, fomento del empleo y reducción de la pobreza

Las redes de seguridad social están volviendo a atraer la atención en varios países como instrumento de política social que puede ser muy útil para enderezar los efectos de las crisis y recesiones económicas o los de las reformas estructurales y de la transición a las economías de mercado sobre los sectores más vulnerables de la sociedad. Un programa de acción de la OIT titulado Reforma económica y cambio estructural: promoción del empleo de la mujer en los fondos sociales, que se emprendió en el bienio 1996-1997, brindó la oportunidad para un análisis en profundidad de la experiencia de los «fondos sociales» en siete países de América Latina y Africa. Esta evaluación señaló ciertas limitaciones, como un diálogo social insuficiente antes y durante la operación de las redes de seguridad social; la limitada función de los programas de fomento del empleo dentro de la cartera de inversiones de los fondos, y lo poco que ha llegado a las mujeres. Las directrices que se han desarrollado sobre la base de esta evaluación daban pie a un intenso diálogo nacional y dentro de la comunidad internacional de donantes, el Banco Mundial y los bancos regionales, como la idea más adecuada de los programas de redes de seguridad social.

El empleo y la protección social de determinados grupos de la sociedad

Los trabajadores a domicilio en la economía mundial

El carácter cada vez menos estructurado del empleo y el acelerado crecimiento de formas atípicas de empleo, como el trabajo a domicilio, han hecho sentir la necesidad de elaborar unos nuevos planteamientos de protección social que permitan cubrir a estos grupos de trabajadores, que son «invisibles», y a los que se llega con dificultad. En virtud de las actividades piloto de cooperación técnica en Asia y en América Latina, se inició un enfoque doble dirigido a sacar el máximo provecho del potencial de empleo del sector al tiempo que se preveían unas medidas innovadoras de protección social. Las actividades incluían la recopilación de datos e información, que brindaba la base para una discusión tripartita y para la adopción de unos planes nacionales de acción. Esta labor contribuyó a la creación de un marco institucional para el diálogo social a escala internacional, a la formulación de políticas nacionales de desarrollo para este sector y a la mejora de la condición socioeconómica y las capacidades de los trabajadores a domicilio.

Apoyo a la autosuficiencia de los pueblos indígenas y tribales
por medio de la autoayuda y los planteamientos cooperativos:
el programa INDISCO de la OIT

Inspirado por el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), y en un intento por contribuir a los esfuerzos de la familia de las Naciones Unidas durante el Año Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo (1993) y después de él, la OIT puso en marcha el Programa interregional de apoyo a las poblaciones indígenas por intermedio del desarrollo de cooperativas y empresas asociativas (INDISCO). El programa se dirige a fortalecer las capacidades de los pueblos indígenas y tribales, ayudándolos a concebir y a aplicar sus propios planes e iniciativas de desarrollo, y garantizando la salvaguardia de sus valores tradicionales y de su cultura. El programa tiene en marcha 20 proyectos en diez países de Asia, Africa y América central, financiados por un grupo de donantes, entre ellos el Organismo Danés de Desarrollo Internacional (DANIDA), los Países Bajos, la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA), el Programa Arabe del Golfo para las Organizaciones de Desarrollo de las Naciones Unidas (AGFUND), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Rabobank.

Trabajando con los pueblos indígenas y tribales y a través de sus tradicionales instituciones, cooperativas y organizaciones de autoayuda, los proyectos INDISCO han conseguido poner en práctica unos enfoques innovadores, dirigidos a la defensa de la base de recursos de los pueblos indígenas y tribales. Estos enfoques comprenden: sistemas de recolección de aguas eficaces en función del costo y duraderos; viveros de plantas para regenerar los bosques; fábricas de biogás y sistemas de producción láctea. Por medio de estos planes de generación de ingresos se han garantizado más de 1.000 empleos de carácter tradicional, a lo que ha contribuido también el apoyo financiero que proviene de los fondos rotatorios de base comunitaria. Más de 12.000 hombres y mujeres han sido formados en diversos ámbitos técnicos (utilizando los expertos y especialistas locales) en diversos planes de generación de ingresos.

Una importante lección que se ha extraído de esta experiencia es que toda iniciativa de desarrollo destinada a los pueblos indígenas y tribales tiene que evaluar la organización social de los grupos indígenas e invertir unos esfuerzos significativos en la adquisición de capacitaciones y en el establecimiento de una capacidad. Estas inversiones previas en formación y establecimiento de capacidad son la necesidad más urgente, más aun que la financiación del proyecto. Sólo por medio del desarrollo de los recursos humanos y del fortalecimiento institucional podrán los pueblos indígenas y tribales hacerse cargo de sus propios programas.

Los retos del empleo y la pobreza a consecuencia de conflictos armados

La reinserción de los excombatientes constituye un factor clave para la estabilidad de los países que salen de un conflicto armado. La OIT ha trabajado en este ámbito en Mozambique y Angola. En Angola, un proyecto que se puso en marcha en 1996 con apoyo financiero del PNUD, los Países Bajos, Noruega y Suecia experimentó con éxito una estrategia descentralizada que supone unos enfoques innovadores y unos mecanismos institucionales que han sido eficaces para reducir los costos de formación. De los 14.000 excombatientes que se han beneficiado de la formación, más de un 42 por ciento ha pasado por los centros locales de formación.

En Mozambique, la OIT planificó un proyecto de formación de capacidades y de espíritu empresarial para los soldados desmovilizados y prestó asistencia al Ministerio de Trabajo para su ejecución, entre 1994 y 1998. Este proyecto combinaba una formación profesional acelerada, el suministro de juegos de herramientas y la formación en capacitaciones empresariales básicas para facilitar el acceso de los soldados desmovilizados, y especialmente al empleo por cuenta propia. Comprendía también un componente relativo a la microempresa, para ayudar a los soldados desmovilizados aportándoles unas ideas empresariales viables para que pusiesen en marcha sus propias empresas, ayudándoles en la elaboración de un plan empresarial y facilitando su acceso a los planes de microcréditos. Unos 10.000 soldados desmovilizados recibieron formación en este proyecto, y más de un 70 por ciento se empleó (muchas veces por cuenta propia) en algún sector relacionado con su formación. Como promedio, sus ingresos eran muy superiores a los del salario mínimo. Asimismo, el proyecto prestó asistencia para la creación de unas 750 microempresas. Consiguió también establecer una capacidad técnica en el Ministerio de Trabajo con vistas a aplicar la metodología del proyecto a otros grupos beneficiarios.

La formación para el empleo de los trabajadores con discapacidades

Durante el período 1993-1997 se siguió una estrategia centrada en la inclusión de personas con discapacidades en el grueso de los programas de formación y de empleo. Este planteamiento estaba en perfecta armonía con el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159), que aboga por «promover oportunidades de empleo para las personas inválidas en el mercado regular del empleo» y por «lograr la igualdad efectiva de oportunidades y de trato entre los trabajadores inválidos y los demás trabajadores». Este Convenio y la Recomendación núm. 168, que lo complementa, han constituido unos instrumentos jurídicos valiosos para los programas de cooperación técnica de la OIT que fomentan la incorporación de las personas con discapacidades en las estructuras laborales corrientes.

La investigación, los servicios consultivos y las consultas con Estados Miembros han mostrado que los servicios de formación general y de empleo han de reajustarse en profundidad para mejor ayudar a las personas con discapacidades a integrarse, siempre que sea posible, en las estructuras de formación y en el mercado libre de trabajo. Se aplicaron muchos proyectos de cooperación técnica encaminados a garantizar un igual acceso de los trabajadores con discapacidades a la formación y al empleo. Un ejemplo nacional de ello es el proyecto sobre formación profesional de fomento en la microempresa para soldados desmovilizados que se puso en marcha en Angola en 1996. Este proyecto ha estado utilizando un planteamiento tradicional para integrar a los excombatientes con discapacidades en la formación empresarial y profesional, así como en la distribución de juegos de herramientas. En el Yemen, un proyecto ha contribuido a poner al día los servicios ya existentes de rehabilitación en este país por medio de la mejora de la competencia del personal y del desarrollo de los servicios iniciales de rehabilitación basados en la comunidad.

En el período que estamos examinando se llevaron también a cabo otras actividades de cooperación técnica de ámbito regional o subregional. Digno de mención es el proyecto titulado Apoyo a la integración normalizada de las personas con discapacidad en las instituciones de formación profesional de Latinoamérica, que aumentó la capacidad de los centros de formación profesional de Brasil, Bolivia, Colombia, México y Uruguay para integrar a aprendices con discapacidades. Un resultado importante de este proyecto fue la publicación de un conjunto de formación de establecimiento de la capacidad, que consta de 12 módulos dirigidos a distintos grupos beneficiarios, sobre la manera de integrar a las personas con discapacidad en los programas de formación profesional.

En este punto conviene señalar que los recursos CTPO han sido muy útiles para mejorar las actividades de cooperación técnica en este ámbito. La labor operativa y analítica que se ha llevado a cabo durante el período que se está examinando ha contribuido a consolidar el reconocimiento de la OIT como centro de excelencia, capaz de aportar el pensamiento teórico más reciente y el asesoramiento correspondiente sobre las políticas a seguir a sus Estados Miembros. Está claro, por lo tanto, que una interacción bien equilibrada entre la investigación de los programas del presupuesto ordinario y la cooperación técnica refuerza la capacidad de la OIT para actuar como catalizador en un ámbito determinado.

El subprograma de prevención de drogas y alcohol

En estrecha asociación con el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID), cierto número de proyectos fueron iniciados y aplicados por la OIT. El foco de atención de los proyectos de cooperación técnica en Asia y Africa estaba en la rehabilitación y reintegración social de las personas en recuperación. Unos 200 trabajadores sociales, consejeros y funcionarios de rehabilitación de más de 20 países recibieron formación especializada. Este proyecto ha combinado con éxito las fuerzas de la OIT, el PNUFID y diversos asociados internacionales y regionales, y constituye un modelo que se presta fácilmente a ser repetido en otras regiones y campos de actividad.

El Centro de Recursos sobre la Droga y el Alcohol de Harare, establecido en colaboración entre la OIT y el PNUFID, ha demostrado constituir un modelo muy adecuado para Africa. Este modelo (con financiación noruega) ha sido ya repetido en Malawi, Namibia, la República Unida de Tanzanía y Zambia. Está previsto establecer otros centros parecidos en Mozambique, Swazilandia y Sudáfrica en virtud de un nuevo proyecto que actualmente está ya finalizando. Los elementos clave de lo que ha ido evolucionando hasta constituir un programa sostenible han sido su insistencia en la base comunitaria, la movilización y la utilización de los servicios actuales de cada comunidad, así como sus estrechos vínculos con el mundo empresarial.

Reflexiones acerca de algunos programas futuros sobre el empleo
y la reducción de la pobreza

La persistencia de un elevado nivel de pobreza, desempleo y subempleo y el cambio de signo que se ha producido en los progresos que se habían obtenido en la reducción del desempleo y de la pobreza, en los países afectados por crisis de diversos tipos y por la exclusión social, son razones de peso para proseguir la cooperación técnica en ese terreno. La labor que la OIT está llevando a cabo, comprendida la evaluación de la política de empleo en el plano nacional (CEPR), establece un sólido fundamento para la actuación futura.

En relación con la reducción de la pobreza, la intervención de la OIT debería proseguirse a dos niveles: estrategias y políticas de reducción de la pobreza y de creación de empleos, y programas de creación directa de empleos para los pobres. Respecto al empleo, la CEPR debería tener como resultado programas de acción específicos en el plano nacional. Asimismo, conviene establecer las modalidades de colaboración con los asociados distintos de los mandantes de la OIT y de la asistencia a los mismos.

En cuanto a la creación directa de empleos, dos tipos de programas vienen a la mente: el empleo asalariado por medio de unos programas de infraestructura con alto coeficiente de mano de obra y el empleo por cuenta propia. En el primer caso, la OIT ha demostrado ya sus conocimientos técnicos y su ventaja comparativa en muchos años de labor. Esta capacidad tiene que reforzarse y consolidarse. Considerando la función fundamental del sector privado para el fomento del empleo y la eliminación de la pobreza, convendrá que las actividades futuras se dirijan a fortalecer la capacidad de los Estados Miembros para concebir y aplicar unas políticas y programas que promuevan y faciliten la creación de empleos productivos y sostenibles, en particular en las pequeñas empresas y cooperativas, tanto las que pertenecen al sector estructurado como las que están en el sector no estructurado.

Habida cuenta de la complejidad de las consecuencias que tiene la mundialización para las economías nacionales, la integración de la perspectiva de género en el programa de reformas económicas y sociales y en las redes de seguridad social, especialmente en relación con la igualdad de acceso al empleo y unos términos equitativos de empleo, seguirá planteando unos retos muy importantes a los mandantes de la OIT. La OIT ha conseguido que en varios países los interlocutores sociales participen en el diálogo sobre las políticas a seguir y en la acción sobre el empleo de la mujer en el contexto de la reforma económica y de las crisis, así como en el fomento de las oportunidades de empleo como principal medio para erradicar la pobreza. Será imperativo establecer las capacidades nacionales.

En relación con el desarrollo de los recursos humanos, la readaptación de los trabajadores despedidos o licenciados, la constante actualización y diversificación de las capacitaciones, la mayor protección de la mujer y la formación para el empleo por cuenta propia y para el sector no estructurado constituyen todos ellos otros tantos terrenos de labor futura.

La pasada experiencia muestra que las crisis de diversos tipos (ya tengan su origen en factores financieros y económicos, en desastres naturales del tipo de las inundaciones y los ciclones, o en desastres provocados por la mano del hombre como las guerras, etc.) pueden invertir la tendencia de los más sólidos progresos que se han llevado a cabo en el fomento del empleo y en la reducción de la pobreza. En el caso de los países que tienen niveles bajos de desarrollo, estas crisis no pueden hacer otra cosa que agravar su ya frágil situación. La OIT debería poder responder a estas peticiones urgentes de asistencia. Lo que hace falta es la capacidad para actuar rápidamente (para lo cual conviene disponer de un mínimo de recursos propios para este fin), un planteamiento innovador que combine varios elementos de intervención en un solo conjunto y un mecanismo que pueda poner en marcha esta asistencia. Conviene reflexionar cuidadosamente sobre la creación de esta capacidad.

Democracia y derechos humanos

Una de las prioridades principales de la OIT en el período que estamos examinando ha sido brindar apoyo a la democracia y a los derechos fundamentales de los trabajadores; esta prioridad se ha visto reforzada por la adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento en la 86.ª reunión (1998) de la Conferencia Internacional del Trabajo.

En su resolución sobre la cooperación técnica adoptada en 1993, la OIT reiteraba una vez más que su acción en favor de la promoción de instituciones democráticas y representativas, que estén en línea con las correspondientes normas internacionales del trabajo, debería seguir estando en la primera línea de sus preocupaciones. Por consiguiente, la cooperación técnica se ha mantenido en armonía con los principios en que se apoyan los convenios fundamentales. Estos instrumentos son en sí mismos un elemento fundamental para la promoción de la democracia y la protección de los derechos humanos. De hecho, sólo un número reducido de normas de la OIT se han clasificado como convenios sobre los derechos humanos fundamentales, pero hay otras muchas (como los instrumentos sobre la administración del trabajo y la inspección del trabajo) que son fundamentales para la plena realización de los derechos humanos. Otras propugnan políticas y medios nacionales aptos para garantizar la protección de determinadas categorías especiales, como las mujeres, los niños y las personas con discapacidad. En el contexto de la democratización, el constante apoyo de la OIT a la creación y fortalecimiento de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en el ámbito nacional constituye una aportación directa a la democracia laboral en todo el mundo. La democracia se basa en la existencia y reconocimiento de grupos de interés en la sociedad, con los que el Estado negocia, evitando así la centralización del poder. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores representan dos importantes grupos de interés, que contribuyen al mantenimiento de la democracia; de ahí la importancia del tripartismo para la promoción de la democracia. En muchos países, los sindicatos y las organizaciones de empleadores han sido a veces los únicos elementos organizados de la sociedad civil que han contribuido al establecimiento y restauración de la democracia política. La Oficina brinda asistencia para la aplicación de los principales instrumentos de la OIT en este ámbito.

Centro de atención de las actividades

En el período que estamos examinando, se ha brindado asistencia directa para la aplicación y ratificación de las normas internacionales del trabajo relativas a la democracia y los derechos humanos fundamentales. Se ha prestado asistencia a los Estados Miembros para que ajusten su legislación y su práctica a las exigencias de estos instrumentos y para que eliminen los obstáculos inmediatos a su ratificación. Cuando no ha sido posible proceder a una pronta ratificación, la Oficina ha ayudado a los gobiernos a entender con más claridad los obstáculos a la ratificación, para que puedan tener previstas las oportunas medidas para superarlos cuando llegue el momento.

Las actividades emprendidas en los últimos cinco años incluían también prestar apoyo a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, el fomento del diálogo social, las relaciones laborales, la administración del trabajo y la igualdad de género, así como el fortalecimiento de las instituciones tripartitas en Africa, Asia, América Latina, Europa y los Estados árabes. Se ha dado prioridad a combatir la discriminación en todas su formas, y muy en particular a la protección de los grupos vulnerables y desfavorecidos, a la promoción de la igualdad en el empleo para la mujer y a la protección de los trabajadores migrantes.

En los párrafos que siguen se ha tratado de dar una idea clara de los programas principales centrados en la democracia y los derechos humanos; se presentan bajo cuatro títulos: actividades para los trabajadores; actividades para los empleadores; relaciones laborales y administración del trabajo, e igualdad de género. Las actividades de cooperación técnica específicamente dirigidas a la aplicación y ratificación de normas se describen por separado en la última sección de este capítulo.

Actividades para los trabajadores

Las organizaciones de trabajadores son protagonistas destacadas en la defensa y promoción del respeto universal de la democracia, los derechos humanos fundamentales y la justicia social. Como interlocutores fundamentales del diálogo tripartito, la función principal de los sindicatos consiste en transformar las aspiraciones de los trabajadores en unas estrategias y acciones coherentes y estructuradas a escala nacional, regional e internacional. Cuando los sindicatos están bien establecidos y actúan libremente, constituyen una garantía importante de que la sociedad siga funcionando democráticamente, y con frecuencia han sido la principal fuerza impulsora de la democratización de la sociedad.

Sin embargo, la aplicación de normas no sólo es el principal instrumento del que dispone la OIT para la protección de los trabajadores y para la promoción de los derechos humanos fundamentales y de los derechos sindicales: constituye también un requisito previo para las relaciones laborales estables, el desarrollo económico y una leal competitividad internacional. La asistencia que se ha prestado en materia de cooperación técnica a las organizaciones de trabajadores ha abordado la promoción de las normas internacionales del trabajo y ha insistido en que los sindicatos puedan utilizar los mecanismos de la OIT para acelerar la aplicación de estas normas. Se ha insistido mucho en una selección de normas de especial importancia para los trabajadores: el trabajo forzoso, la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva, las organizaciones de trabajadores rurales, la consulta tripartita, la discriminación, la igualdad de remuneración y el trabajo infantil.

La asistencia técnica de la OIT a sus mandantes trabajadores se ha centrado en el desarrollo y fortalecimiento de unos sindicatos independientes, democráticos y representativos con vistas a incrementar su capacidad de defender y hacer progresar los intereses de sus miembros, así como de sus condiciones de vida y de trabajo y de su efectiva participación en el diálogo tripartito.

Se ha prestado asistencia técnica para formar dirigentes sindicales en materias relacionadas con el desarrollo de la organización y los métodos modernos y democráticos de dirección, comprendida la aplicación de la planificación estratégica. Asimismo, se ha impartido formación a los educadores y administradores en materia de técnicas de comunicación, informática y programas de educación a distancia.

La mundialización, la integración económica regional, la desreglamentación, la privatización y la introducción de programas de ajuste estructural (con frecuencia sin tener en cuenta para nada sus consecuencias sociales) han tenido repercusiones directas en el mundo del trabajo y han requerido una respuesta eficaz y adecuada por parte de las organizaciones de trabajadores. Para paliar de alguna manera los efectos más negativos de esta evolución, se ha pedido a los sindicatos que: desarrollen la necesaria capacidad para emprender una negociación colectiva internacional con las empresas multinacionales; establezcan vínculos y estrategias comunes de campaña en las cuestiones sociales y laborales, comprendida la dimensión social de la liberalización del comercio; trabajen por la aplicación de códigos de conducta por parte de las principales empresas y de sus proveedores; ejerzan presión para la adopción de cartas sociales y laborales para complementar los acuerdos regionales de libre comercio, y que intercambien informaciones y establezcan bases de datos comunes.

La asistencia a los mandantes trabajadores se ha ofrecido en forma de servicios consultivos, investigación, difusión de informaciones y actividades de formación, que ponen de relieve la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, de la OIT, así como las correspondientes normas de la OIT. Se ha prestado especial atención a la asistencia a los trabajadores de las zonas francas industriales, en las que los derechos sindicales fundamentales están con frecuencia muy restringidos y se aplica inadecuadamente la legislación nacional.

Gran parte de la fuerza de trabajo de los países en desarrollo está constituida por trabajadores rurales, que tienden a estar mal organizados y expuestos a la explotación y al acoso; las mujeres son una gran proporción entre estos trabajadores. Se ha prestado una asistencia importante a las organizaciones de trabajadores rurales, para ayudarlas a reforzar sus capacidades de organización, a defender los derechos de sus miembros y a brindar servicios fundamentales a sus afiliados.

En relación con las actividades dirigidas a la erradicación del trabajo infantil, la asistencia a los sindicatos ha consistido en ayudarlos a abordar específicamente el problema, con frecuencia mediante campañas para la ratificación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). Esta ayuda se ha brindado por medio de una estrecha colaboración entre el movimiento sindical y el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). Además, se han elaborado materiales educativos, se han llevado a cabo actividades de concienciación y se ha prestado apoyo a los esfuerzos que están realizando los sindicatos a ese respecto.

Orientaciones para el futuro

Durante muchos años, la mayor parte de los sindicatos (especialmente en los países en desarrollo) tendrá que enfrentarse a la necesidad de mejorar sus estructuras básicas de organización; además, la continua rotación de sus afiliados y los cambios de sus dirigentes a varios niveles requieren un componente importante de programas básicos de educación obrera. Por lo tanto, el establecimiento de la capacidad y el desarrollo de unas estructuras de educación sindical seguirán siendo un elemento fundamental de la asistencia directa a las organizaciones de trabajadores.

Al mismo tiempo, se ha producido una creciente demanda (por parte de las organizaciones de trabajadores) de asistencia en ciertos ámbitos no tradicionales, entre los que se cuentan la mundialización y el sector no estructurado. Sin embargo, los sindicatos tienen que expresar cada vez más sus opiniones y actuar en una amplia serie de cuestiones que directa o indirectamente afectan a las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores.

Esto significa que aunque la planificación a largo plazo pueda ser ejercida por una parte importante de la asistencia que se dirige a establecer la capacidad y los programas fundamentales de educación obrera, hay también necesidad de programas que sean fácilmente ajustables y que puedan desarrollarse de manera dinámica para ayudar a los sindicatos a responder a la evolución económica y política, con todos los problemas que de ella se derivan y que influyen en la vida de los trabajadores.

Además de hacer frente a los mismos rápidos cambios que los demás sindicatos de otras partes del mundo, las organizaciones de trabajadores de los países en transición tienen también que cargar con la labor de redefinir sus funciones; se enfrentan a unos retos nuevos y con frecuencia desconocidos, como la negociación colectiva, el desempleo, la protección social, la gestión de las reivindicaciones, las técnicas de organización y el impacto de las actividades del sector privado; todas estas cuestiones constituyen piezas importantes del proceso de instauración y consolidación de una democracia auténtica en los países en transición. Por todo ello, hay que prestar especial atención a las necesidades de los sindicatos de estos países.

En muchos países, la proporción de afiliados a los sindicatos en el total de la fuerza de trabajo ha ido disminuyendo a lo largo del decenio pasado. Aunque las cifras no sean el único aspecto que haya que tener en cuenta, la densidad sindical es un factor decisivo en la capacidad de los sindicatos para promover eficazmente la democracia y los derechos humanos fundamentales y para defender y hacer avanzar los derechos y los intereses de sus afiliados. Aunque sea importante disponer de unas estructuras de organización bien adaptadas y de una dirección eficaz, también es necesario (como actividad sindical prioritaria) promover las campañas y técnicas que históricamente han tenido una influencia decisiva en el desarrollo de los sindicatos.

Finalmente, habida cuenta del papel decisivo de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, se emprenderán actividades que permitan a los sindicatos de todo el mundo proceder al análisis de la relación que existe entre el desarrollo económico, el comercio y la observancia de los derechos humanos.

Actividades para los empleadores

La labor de la OIT en este terreno ha consistido en promover la capacidad y crecimiento de unas organizaciones de empleadores independientes, representativas y fuertes que les permitan comprometerse en un diálogo significativo y eficaz, de carácter paritario y tripartito.

Con el comienzo de la mundialización y la desreglamentación, y con los rápidos cambios que han acompañado a estos fenómenos en el entorno empresarial, durante los primeros años de este decenio se hizo evidente que las organizaciones de empleadores tendrían que volver a evaluar su función y sus servicios para atender a las necesidades cambiantes de sus afiliados. Para llevar a cabo esta nueva evaluación, la OIT decidió que habría que encontrar la manera de conocer regularmente las necesidades del sector privado. Se pensó que el medio más eficaz era colaborar con las organizaciones de empleadores y ayudarlas a elaborar unos planes estratégicos que determinasen más claramente los caminos de su desarrollo específico, tanto en una perspectiva nacional como desde el punto de vista regional. Este planteamiento estratégico, seguido por los correspondientes planes, se introdujo en todas las regiones con bastante éxito. En materia de cooperación técnica, este proceso ha dado una perspectiva mucho más clara de las intervenciones de la OIT que más eficacia tienen para contribuir a fortalecer las organizaciones en cuestión, identificando así dónde hay que dirigir los recursos.

Para promover el desarrollo de unas organizaciones de empleadores sostenibles y eficaces, la cooperación técnica tiene que construirse en torno a cuatro ámbitos fundamentales: primero, tiene que dar una perspectiva clara de dónde tiene que intentar situarse la Organización y un plan para plasmar esta perspectiva en la realidad; segundo, tiene que tener un personal con los conocimientos y capacitaciones que se requieren; tercero, tiene que disponer de una base de información y conocimientos y los medios para analizar y aplicar esta información y estos conocimientos; cuarto, tiene que brindar unos servicios que respondan a las necesidades de las empresas.

A ese respecto, el desarrollo del personal constituye una prioridad, porque la calidad del personal de las organizaciones de empleadores influye en su profesionalismo, sus competencias básicas, su potencial para atraer nuevos miembros y su capacidad para generar nuevas fuentes de ingresos. Durante los últimos cinco años, y concretamente desde mediados del decenio de 1990, se insistió más en el desarrollo del personal de estas organizaciones. Por ejemplo, el Instituto Latinoamericano de Gerencia de Organizaciones Empresariales (ILGO) siguió beneficiándose de un programa anual de formación sobre temas de dirección especialmente concebido para los ejecutivos de las organizaciones de empleadores. Parte de sus costos corren a cargo de las propias organizaciones de empleadores.

En el ámbito del desarrollo de los servicios y de la red de información, la Federación Palestina de Cámaras de Comercio, Industria y Agricultura recibió asistencia para establecer una red de información, que se basaba en encuestas y en la publicación de un directorio empresarial y de una revista bianual. Algunas organizaciones (como en el caso de Mongolia) recibieron asistencia para elaborar unos servicios de apoyo empresarial a las pequeñas empresas en materias como la preparación de planes empresariales.

Como respuesta a la actitud cada vez más voluntarista adoptada por los empleadores y por sus organizaciones para luchar contra el trabajo infantil, la OIT ha desempeñado un papel importante para determinar las estrategias y la movilización de la acción que han de emprender los empleadores en el ámbito internacional, regional y nacional, especialmente en Bangladesh, Bolivia, Brasil, Filipinas, India, Kenya, Nepal, Pakistán, República Unida de Tanzanía, Turquía y Uganda. Se brindó apoyo a la Organización Internacional de Empleadores (OIE) para la preparación de un manual sobre el trabajo infantil, y se adoptaron también políticas sobre el trabajo infantil por parte de las organizaciones de empleadores en Colombia, Kenya y Perú. Se está ya preparando un proyecto sobre el trabajo infantil, conjuntamente con una selección de organizaciones de empleadores de América Latina y Africa.

El papel de las organizaciones de empleadores en el ámbito de las relaciones laborales sigue constituyendo un aspecto importante de las labores de la OIT, habida cuenta de que la mundialización ha ejercido una fuerte influencia en los sistemas nacionales de relaciones laborales y que ha tenido como resultado una mayor insistencia sobre las relaciones en el lugar de trabajo dentro de la empresa. Cada día es más importante para los empleadores desarrollar una perspectiva estratégica de las relaciones de empleo o, dicho de otro modo, determinar cómo pueden contribuir a la productividad, calidad y competitividad, así como al establecimiento de un sistema adecuado a nivel de empresa y a nivel nacional: este último es un elemento muy significativo de la eficacia del mercado de trabajo. Cierto número de programas sobre cuestiones de relaciones laborales se han centrado en las repercusiones que tiene la mundialización sobre las relaciones laborales y en el desarrollo de unas perspectivas estratégicas de relaciones laborales, por ejemplo, vinculándolas a la productividad y a la competitividad.

Orientaciones para el futuro

Las actividades de cooperación técnica continuarán en el marco de un medio más centrado y de unos planes de cooperación a largo plazo entre la OIT y sus mandantes.

En las economías en transición aún no funciona adecuadamente un entorno reglamentario favorable que brinde todas las posibilidades legales en una economía de mercado que aún no funciona adecuadamente. En muchos de estos países, el sector privado sigue estando en un estado embrionario o el proceso de privatización es demasiado lento, al tiempo que la inestabilidad política y económica ha sido demoledora. Queda mucho trabajo por hacer, tanto por las organizaciones de empleadores como por la OIT, para que las organizaciones de empleadores puedan asumir una función central en el desarrollo socioeconómico durante éste y el próximo decenio.

Habida cuenta de que un personal mejor calificado y formado resulta fundamental para que las organizaciones se adapten a las necesidades de las empresas, y puesto que no existen instituciones que atiendan al desarrollo de este personal de las organizaciones de empleadores, las actividades para los empleadores seguirán centrando su atención en el desarrollo del personal, en parte a través de la cooperación de las organizaciones desarrolladas. Esto no pone en tela de juicio la necesidad de que las propias organizaciones presten particular atención a las políticas de reclutamiento y mantenimiento, así como a la formación en el puesto de trabajo.

Estas son algunas de las cuestiones y retos que han de resolverse en el futuro:

Relaciones laborales y administración del trabajo

Si bien es cierto que una función económica importante de las relaciones laborales es determinar el precio y la cantidad de la mano de obra, no lo es menos que conviene que predomine su función política y social, que consiste en establecer un mecanismo rector de las relaciones de empleo.

La Oficina brinda asistencia y consejo en el amplio terreno de la reforma del derecho social, y en el de promover el recurso a la negociación colectiva y al diálogo social como procedimiento e instrumento para conseguir unas mejores relaciones laborales. Por medio de su labor con los ministerios de trabajo para fortalecer su formulación de las políticas laborales, sus capacidades de administración del trabajo y sus funciones de inspección del trabajo, la OIT colabora con sus Estados Miembros tratando de garantizar la aplicación y respeto a la legislación del trabajo.

Las principales funciones de la legislación social consisten en establecer ciertas reglas comunes del mercado de trabajo para reglamentar las relaciones de empleo y defender los derechos individuales y colectivos de todos los actores del mercado de trabajo. Los Estados Miembros piden cada vez más ayuda para la revisión de la legislación laboral, ya sea porque están en transición a la democracia o porque han de emprender programas de ajuste estructural. En esas circunstancias, el marco legislativo ya no se corresponde con la realidad política y socioeconómica. Por lo tanto, la Oficina ha brindado asistencia en la elaboración y reforma de la legislación del trabajo en un gran número de países, en particular en los que se caracterizan por unas economías en desarrollo o por unas economías en transición.

Progresivamente, la Oficina ha ido pasando de la «asistencia» a la «cooperación», o si se quiere de un planteamiento «tecnocrático» a un enfoque «de participación». La «cooperación» supone un proceso de colaboración más estrecha e interactiva con el gobierno mandante y con sus interlocutores sociales. Este es un enfoque más difícil y complejo, pero es evidente que resulta mucho más eficaz porque puede garantizar que los mandantes tripartitos participan verdaderamente y que los proyectos de legislación que se les propongan tienen más posibilidades de ser adoptados y aplicados. Este enfoque supone que los expertos lleven a cabo algunas misiones de corta duración al país del que se trate, y supone también una mayor participación de los consultores regionales y nacionales, así como unas consultas más significativas con los interlocutores sociales. La proximidad de los equipos multidisciplinarios ha demostrado ser un elemento positivo en todo ese proceso.

Un ejemplo de este enfoque es el Grupo de Trabajo tripartito establecido para examinar la legislación laboral de un país en vías de democratización, la República de Sudáfrica, poco después de las elecciones de 1994. Se redactó un nuevo Código del Trabajo en tiempo récord. Unos enfoques parecidos se han adoptado en Egipto y en muchos países de Europa central y oriental. Un ejemplo reciente digno de mención es la cooperación con la Federación de Rusia en la reforma de la legislación sobre la función pública.

Las actividades legislativas se complementan por el uso de unos seminarios tripartitos que permiten a los interlocutores sociales reunirse en un estadio inicial, que en muchos casos constituye uno de los primeros ejemplos de diálogo abierto en las sociedades que acaban de abrirse a la democracia. Prácticamente todos los países de Europa central y oriental se han beneficiado de tales seminarios. Varios países de diversas zonas de Africa y América Latina se han beneficiado también de tales seminarios en diversos estadios de su transición hacia la democracia.

Otro ámbito importante de la innovación ha sido el mayor recurso a la experiencia práctica y a la información regionales a partir de países con una experiencia similar. Esta ha sido la norma en muchos programas tal como se han llevado a cabo durante años en los países de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN). Ejemplos más recientes de proyectos que han utilizado el método de aprender de otros países de la región o de la subregión son los del Proyecto sobre las relaciones laborales del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Asimismo, los países de Europa central y oriental han extraído lecciones de la experiencia de los demás países de su subregión que han tenido experiencias interesantes en la reforma de sus sistemas de relaciones laborales.

Se ha llevado a cabo un proyecto de promoción del diálogo social en los países africanos de expresión francesa, en un momento en que la naturaleza y forma de las relaciones entre los tres interlocutores sociales estaba cambiando al ritmo de la transformación de los Estados con partido único. Los países de este proyecto se han beneficiado de los conocimientos prácticos y de la información internacionales sobre el diálogo social en cuestiones sociales y económicas, hasta tal punto que el proyecto está conduciendo a un foro institucional internacional para el fomento del diálogo social.

El proyecto para la prevención y solución de conflictos y para el fomento de la democracia en el lugar de trabajo, que se está llevando a cabo en Sudáfrica, ha impartido formación a un gran número de mediadores, conciliadores y árbitros. Este proyecto se ha llevado a cabo en un contexto en el que la solución de los conflictos no se limitaba a las cuestiones tradicionales del lugar de trabajo y tenía importantes connotaciones raciales y de clase. En este sentido, ha constituido una importante contribución para apoyar los esfuerzos nacionales de promoción de la democracia y los derechos humanos de Sudáfrica. Esta experiencia satisfactoria ha conducido a otros proyectos (financiados por Suiza) para la mejora de las relaciones sociales en Africa meridional.

Los sistemas de administración del trabajo en los Estados Miembros son el brazo administrativo de los gobiernos para la preparación, aplicación, coordinación, cumplimiento y revisión de la política laboral, las políticas y programas de empleo, de desarrollo de los recursos humanos, de relaciones laborales y de información e investigación sobre cuestiones laborales, y deben responder a los muchos y rápidos cambios que están teniendo lugar en el mundo del trabajo, con frecuencia con unos recursos financieros y humanos limitados.

La Oficina está prestando creciente atención a la organización y gestión de los Ministerios de Trabajo. Durante el bienio de 1996-1997 se puso en marcha un programa de establecimiento y fortalecimiento institucional y de la capacidad de dirección.

La asistencia que se brinda a los mandantes incluye una serie de «auditorías» de los Ministerios de Trabajo y de los sistemas de administración del trabajo. Estos ejercicios se llevaron a cabo en países de América Latina, Africa subsahariana y Europa central y oriental. Estos ejercicios suelen conducir a la elaboración de propuestas de proyectos específicos de cooperación técnica para ayudar en la aplicación de las reformas, en las actividades de establecimiento y refuerzo de capacidades y en la formación del personal de la administración del trabajo.

Asimismo, se prestó apoyo a los Estados Miembros en forma de servicios técnicos consultivos en el Brasil, Chile, Níger y Yemen, y a través de los proyectos de cooperación técnica nacional también en Azerbaiyán y Bulgaria. La asistencia que se brindó a los Estados bálticos y a Eslovaquia tuvo como consecuencia algunos resultados alentadores, puesto que se amplió el foco de atención, que pasó de las cuestiones relativas a la inspección del trabajo y a la seguridad y salud a temas más amplios de política de empleo.

La inspección del trabajo es uno de los instrumentos más importantes de que disponen los Estados para ir construyendo una cultura de prevención que no se limite a la seguridad y salud profesionales, sino que se ocupe también de la aplicación de los derechos humanos fundamentales de los trabajadores, de las relaciones laborales, del empleo y de las condiciones generales de trabajo. Puede ser muy útil para la institucionalización de unos mecanismos nacionales de diálogo social y de democracia. La experiencia con el sistema de inspección del trabajo ha mostrado que el paso de un concepto relativamente rígido de control reactivo a uno de prevención anticipadora conduce casi invariablemente a progresos importantes.

Sin duda la capacidad de muchas administraciones de trabajo para poner en marcha y mantener unos servicios eficaces y efectivos de inspección del trabajo, tal como se definen en las correspondientes normas internacionales del trabajo, sigue siendo muy limitada, y su ámbito de actividad suele reducirse a los establecimientos más grandes del sector estructurado. Por lo tanto, se siguió brindando un amplio apoyo técnico a los países de Europa central y oriental con vistas a prestar asistencia en el desarrollo de unos sistemas modernos de inspección del trabajo.

Se brindó asistencia técnica a cierto número de países, entre ellos Albania, Jordania, Líbano, Sudáfrica y Viet Nam, así como en los territorios árabes ocupados, para ayudarles en el desarrollo de unos servicios públicos de empleo.

Un enfoque más moderno para el siglo xxi: cuestiones fundamentales

¿Cómo se podría promover una sinergia más perfecta entre la Oficina y sus mandantes, así como en el seno de la Oficina, para responder de manera más efectiva a las necesidades de los Estados Miembros? A continuación se aportan algunas ideas que podrían dar resultado:

Igualdad de género

Las actividades relativas a las mujeres y que están en relación con el género de las personas (con especial referencia a la democracia y los derechos humanos) han seguido teniendo una alta prioridad para la OIT durante el período que estamos examinando. En este sentido, se podría citar la labor que se ha llevado a cabo en el marco de dos proyectos regionales principales. En el proyecto Difusión de la formación y de la información entre las trabajadoras se llevaron a cabo actividades en nueve países de distintas regiones (China, Egipto, El Salvador, Hungría, India, Malí, Suriname, Viet Nam y Zimbabwe). Entre los resultados cabe destacar el establecimiento de comisiones permanentes tripartitas a escala nacional, la adopción y aplicación de planes nacionales de acción para promover la igualdad de oportunidades de la mujer y los derechos de las trabajadoras, la adopción de un conjunto de formación de la OIT sobre los derechos de las mujeres trabajadoras y las condiciones y necesidades nacionales, así como el establecimiento de un grupo de formadores y especialistas. Entre las lecciones aprendidas, cabe destacar la necesidad de elaborar unos programas específicos para el sector no estructurado sobre la difusión de los derechos de las trabajadoras.

El segundo proyecto (Formación en cuestiones relativas al género de las personas para el personal de la OIT y sus mandantes) se centró en el establecimiento de la capacidad del personal de la OIT y en el de sus mandantes, en los derechos de las trabajadoras y en otras cuestiones afines relativas al género de las personas por medio de la formación y la elaboración de materiales de formación. Una de las conclusiones a que se ha llegado en este proyecto es la necesidad de vincular los contenidos de la formación con el entorno laboral específico de los participantes y elaborar planes de acción al final de las actividades de formación con vistas al oportuno seguimiento de las mismas.

Las organizaciones de empleadores han hecho aportaciones en este ámbito, integrando las cuestiones relativas al género de las personas para un uso más completo de los recursos humanos con vistas a un desarrollo económico y social en el ámbito de la empresa. Los programas actualmente en marcha no sólo ayudan a identificar y clasificar por categorías los problemas fundamentales que influyen en la igualdad de género, sino que también ayudan a preparar el terreno para introducir unas prácticas igualitarias en el lugar de trabajo. Las reacciones de las organizaciones de empleadores van desde organizar cursos prácticos a escala nacional para aumentar la concienciación en las cuestiones de género hasta presentar informes de encuesta para identificar los obstáculos y elaborar planes de acción y formular políticas internas para promover las políticas de igualdad de oportunidades en el lugar de trabajo, especialmente en Africa (Swazilandia, Lesotho y Mauritania) y en Asia (Bangladesh y Filipinas). Asimismo, se brindó asistencia técnica en forma de unas «orientaciones de género», que consisten en materiales de formación escritos por los empleadores y para los empleadores sobre las cuestiones relativas a la igualdad de género en el lugar de trabajo.

Aumento de la capacidad de negociación de los pueblos indígenas y tribales

En varios países en desarrollo la desreglamentación y privatización de los sectores energéticos y petrolíferos pone en peligro el empleo y las oportunidades de desarrollo de muchos pueblos indígenas y tribales. Gran parte de la pobreza y del malestar social consiguiente puede atribuirse a que no hay principios y procedimientos claros y eficaces en relación con las consultas previas a las comunidades indígenas y tribales interesadas, como tampoco hay mecanismos de solución de conflictos, de compensaciones justas y adecuadas ni de rehabilitación socioeconómica.

De conformidad con el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), los programas de cooperación técnica en una selección de países de Asia y América Latina han fijado su atención en establecer las capacidades de las organizaciones de los pueblos indígenas y tribales para que puedan participar eficazmente en las negociaciones con los demás participantes. Se han promovido discusiones y consultas con todos los interlocutores (gobiernos, empresas privadas y paraestatales y organizaciones indígenas y tribales) para determinar de común acuerdo los principios y requisitos fundamentales, así como en las responsabilidades y obligaciones mutuas. Los programas de cooperación técnica apoyaron también un proceso de establecimiento de redes y estructuras de organización entre numerosas organizaciones indígenas para una representación más efectiva en las discusiones políticas: por ejemplo, en la utilización y gestión sostenibles de las tierras ancestrales de los indígenas. Estas actividades estaban estrechamente vinculadas al proceso de democratización y a las iniciativas de pacificación en muchos países.

Resumen

La Conferencia tal vez estime oportuno examinar las diversas opciones del ámbito de la cooperación técnica que contribuirían a promover la democracia, el diálogo social y los derechos humanos. No hace falta repetir que la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento podría servir de punto de referencia para la labor de la OIT, ni que las reformas de las Naciones Unidas (que también insisten en el programa relativo a los derechos humanos) deberían suponer un impulso adicional a los esfuerzos de la Organización en este ámbito.

La protección de los trabajadores

La protección de los trabajadores contra los riesgos y abusos relacionados con el trabajo pertenece a uno de los ámbitos fundamentales del mandato de la OIT. Innumerables trabajadores siguen trabajando penosamente, en condiciones difíciles y sin tener una protección mínima. Entre ellos se cuentan: millones de niños trabajadores a los que se escamotea la educación y que están trabajando en situaciones manifiestamente peligrosas para su salud y seguridad; millones de trabajadores adultos, que actúan en unas ocupaciones e industrias peligrosas que les exponen a una maquinaria poco segura, a productos químicos peligrosos y a una cantidad excesiva de horas de trabajo, así como a otras condiciones laborales difíciles o peligrosas; trabajadores del sector no estructurado, del sector rural, y de las empresas mineras a pequeña escala, que no tienen acceso a los servicios básicos o a la protección de su seguridad y salud; trabajadoras sometidas a diversas formas de discriminación y desigualdad de trato, y muchos millones de trabajadores desfavorecidos, rurales y urbanos, entre los que se cuentan los trabajadores migrantes que tienen que hacer frente a tratos discriminatorios y que están excluidos de las formas más elementales de protección social.

Como reflejo de las necesidades en los ámbitos antes mencionados, las actividades de cooperación técnica de la OIT en el terreno de la protección de los trabajadores durante el período 1993-1998 se concentraron en la erradicación del trabajo infantil, la reducción de los accidentes profesionales y las enfermedades relacionadas con el trabajo, así como en la mejora de las condiciones de trabajo en la pequeña y mediana empresa, la protección de los trabajadores migrantes y la seguridad social.

Condiciones y medio ambiente de trabajo

Las actividades de cooperación técnica en el ámbito de las condiciones y medio ambiente de trabajo se dirigieron a desarrollar las capacidades de los mandantes para identificar los problemas y las necesidades, establecer las correspondientes prioridades y emprender las acciones a que hubiera lugar. Los objetivos fundamentales de toda esta labor de fortalecimiento de las potencialidades nacionales eran que la acción fuese sostenible y que llegase a ser autosuficiente. Los medios empleados en los distintos programas variaban según los casos, pero solían incluir elementos de formación, de concienciación, de apoyo directo y de servicios técnicos consultivos.

Algunos enfoques innovadores fueron aportados por la labor del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), del Programa sobre las Mejoras del Trabajo en las Pequeñas Empresas (WISE) y del propuesto programa mundial sobre seguridad y salud en el trabajo (Trabajo sin riesgo/SafeWork).

La erradicación del trabajo infantil

El IPEC sigue siendo el buque enseña de los programas de la Oficina. Este programa y sus logros se describen detalladamente en la sección correspondiente a los programas mundiales.

La mejora de las condiciones de trabajo y de la productividad
en las pequeñas y medianas empresas

El programa WISE ha adoptado cierto número de características innovadoras encaminadas a mejorar tanto las condiciones de trabajo como la productividad, y a integrar la seguridad y salud profesionales y las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo en un marco operacional único. Siguiendo el proceso de descentralización propuesto por la política de asociación activa, la responsabilidad de promover el programa WISE se transfirió a los equipos multidisciplinarios. Las actividades que llevaron a cabo los equipos multidisciplinarios para promover el programa WISE incluían, entre otras, presentaciones para aumentar la concienciación, actividades de formación de formadores y servicios técnicos consultivos para servir de contraparte a las instituciones en el diseño de los proyectos de cooperación técnica. Los propietarios o gestores de las pequeñas empresas fueron animados a elaborar soluciones de bajo costo a sus propios problemas sobre las condiciones de trabajo.

La atención se ha centrado sobre todo en mejorar las condiciones de trabajo y la productividad en la pequeña y la mediana empresa. Estas actividades se basan en la metodología de la OIT para mejorar la productividad y conseguir un mejor lugar de trabajo, que lleva por título Mayor productividad y un mejor lugar de trabajo. Esta metodología tiene en cuenta las limitaciones de los recursos de las pequeñas empresas y se concentra en la prestación de asesoramiento práctico y en la introducción de mejoras simples y a bajo costo que vinculen la productividad con un lugar de trabajo mejor y más seguro.

Las actividades subsiguientes a la aplicación de la metodología WISE tienen como beneficiarios no sólo a los propietarios y gestores de las pequeñas empresas sino también a los inspectores del trabajo, a los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y al personal de los centros que estudian la productividad y de los institutos de formación profesional. Por ejemplo, en Filipinas se llevó a cabo un proyecto financiado por el PNUD durante tres años (1994-1996). El Ministerio de Trabajo y Empleo de Filipinas lo consideró como un proyecto «emblemático» y se adquirió el compromiso de institucionalizar la metodología WISE en todo el país.

La metodología WISE se introdujo también — por medio del Proyecto regional asiático sobre seguridad y salud en el trabajo (1992-1995) — en Bangladesh, Bhutan, China, República de Corea, Filipinas, Malasia, Nepal, Sri Lanka y Viet Nam. Los «monitores» nacionales fueron formados para organizar cursos WISE en diversos países: muchos de ellos recibieron formación en Manila, en colaboración con los formadores que participaban en el proyecto de Filipinas antes mencionado.

La importancia de mejorar las condiciones de trabajo y la productividad en las pequeñas empresas fue reconocida como preocupación fundamental en varios países de América Latina. Antes de 1993, se había llevado a cabo un proyecto WISE en el Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay) al que fueron invitados dos formadores del Brasil; a consecuencia de ello se introdujeron las actividades WISE en el Brasil. Se organizaron cursos prácticos de formación, financiados con cargo a los recursos CTPO, en Río de Janeiro, São Paulo y Río Grande do Sul. Como consecuencia, el Servicio Brasileño de Asistencia a la Pequeña y Mediana Empresa (SEBRAE) puso en marcha un proyecto de dos años. Durante el proyecto WISE-SEBRAE se formaron 241 formadores de 15 Estados, 320 pequeñas empresas participaron en cursos prácticos de formación con carácter intensivo de dos semanas de duración y, como resultado, 16.000 trabajadores pudieron mejorar su puesto de trabajo. Con cargo a los recursos CTPO se organizaron también cursos de formación para aumentar la concienciación en Costa Rica, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Haití y Honduras.

Los cursos WISE financiados con cargo a los recursos CTPO — y, en ciertos casos, con participación en los costos de la organización de los empleadores o del gobierno — se han llevado a cabo también en otros países como Indonesia, Mongolia, Nepal y Tailandia en Asia; y en Ghana, Mauricio, Nigeria, Seychelles, Swazilandia, República Unida de Tanzanía y Uganda en Africa.

La metodología WISE está también vinculada con la metodología Mejore su negocio (IYB) elaborada por la Oficina. En Asia se han elaborado unas nuevas metodologías basadas en el enfoque WISE; entre ellas cabe mencionar la que trata de las mejoras en el lugar de trabajo y el desarrollo local (Work Improvements in Neighborhood Development-WIND) y Mejora del Trabajo y Fomento del Espíritu Empresarial (WIDE).

Lecciones de la metodología WISE

El éxito que ha tenido la aplicación de los proyectos WISE puede atribuirse a varios factores: el planteamiento de la metodología; la disponibilidad de unos sólidos materiales de formación; el componente de formación de formadores; la identificación y compromiso de las instituciones apropiadas, y las actividades preparatorias de los programas de formación, que han de ser adecuadas y llevarse a cabo en el momento oportuno.

Ciertas características del planteamiento de la metodología WISE han contribuido a su éxito: se basa en la práctica local (los problemas son «reales» y las soluciones se ajustan a la capacidad de acción de la empresa); presta atención a los logros conseguidos (ejemplos positivos); vincula las condiciones de trabajo con otros objetivos de la dirección (entender que los problemas relacionados con la producción diaria están estrechamente relacionados con la mejora de las condiciones de trabajo); aprende por medio de la acción (todo aprendizaje vinculado con la acción se dirige a conseguir mejoras); fomenta el intercambio de experiencias (discusiones con otros empresarios y visitas mutuas a las instalaciones); promueve la participación de los trabajadores (diálogo y utilización de las ideas de los trabajadores).

Disponer de los materiales adecuados (como el manual de acción y el manual del formador) facilitaron los instrumentos para la aplicación del proyecto. La traducción del manual de acción a los idiomas locales (por ejemplo, el bahasa de Indonesia, el chino, el portugués, el tailandés y el vietnamita) por los países participantes contribuyó al buen éxito de las actividades de formación. Los diversos tipos y duraciones de los programas (que oscilan entre unos cursos prácticos de corta duración para aumentar la concienciación y cursos de formación más largos) ha hecho posible adaptarlos a las capacidades, necesidades y condiciones locales. Por otra parte, la participación de los ya «graduados» en la metodología WISE en los cursos de aumento de la concienciación y en las actividades de formación ha contribuido mucho a la aceptación de la metodología WISE por parte de potenciales beneficiarios, y ha conducido a impartir una formación adicional a los que ya habían participado otras veces.

La identificación y participación de las instituciones apropiadas ha sido fundamental, como queda ilustrado en el caso de Filipinas y Brasil. Pero determinar una institución que sea una contraparte apropiada ha sido uno de los principales problemas de la aplicación de la metodología WISE.

El programa WISE ha exigido un cambio espectacular en los planteamientos y en la manera de pensar. En muchos países, los formadores locales en materia de seguridad y salud o condiciones de trabajo, así como los inspectores del trabajo, estaban acostumbrados a un enfoque de reglamentación más que de consulta y de aportación de soluciones. Además, más que facilitar el «descubrimiento» por parte del grupo de las posibles soluciones, todos ellos tenían también cierta tendencia a impartirlas de manera magistral. En muchos casos, ello ha supuesto un gran esfuerzo por «olvidar» viejos métodos y adaptarse a los nuevos.

La seguridad y salud en el trabajo y el medio ambiente

La protección de los trabajadores contra los accidentes y enfermedades profesionales sigue siendo un objetivo prioritario de la OIT. Durante el período 1994-1998, las actividades del programa se dirigieron sobre todo a: apoyar los esfuerzos nacionales por mejorar la seguridad y salud a través de — por ejemplo — la asistencia para poner al día la inspección y los servicios consultivos y para el establecimiento de unas juntas nacionales tripartitas y de otros organismos consultivos; el suministro de unos mejores servicios de información; el apoyo a los empleadores y a los trabajadores para aplicar los programas; el desarrollo de orientaciones para el establecimiento y funcionamiento de comisiones de seguridad y de salud en la empresa, así como impartir la formación adecuada para el personal directivo y supervisor para fortalecer su capacidad para asumir responsabilidades para la seguridad y salud de los trabajadores.

Durante el período que se está examinando se emprendieron actividades en todas las regiones. En los Estados árabes se llevaron a cabo cursos prácticos y seminarios de formación nacional en el Líbano, República Arabe Siria y Jordania, al tiempo que unas actividades parecidas de formación se celebraban a escala regional en Bahrein, los Emiratos Arabes Unidos y Qatar. Se prestó especial asistencia a la Autoridad Palestina para crear una Dirección General de Seguridad y Salud en el Trabajo. En Europa central y oriental la característica más destacada de la asistencia prestada por la OIT consistió en brindar acceso a la información y al trabajo en redes, junto con la moderna tecnología informática (Internet). En América Latina y el Caribe, los diversos cambios nacionales han conducido a una mayor atención a la seguridad y la salud en el trabajo. El Centro Interamericano de Investigación y Documentación sobre Formación Profesional (CINTERFOR) ha tenido una función cada vez más activa en la prevención de accidentes en el sector de la construcción. En Africa, además de las actividades específicas de cada país, se ha establecido una red entre las instituciones de seguridad y salud en el trabajo de diversos países de Africa meridional. Además, se organizaron actividades de formación para fortalecer la participación de los representantes de los trabajadores en las cuestiones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo. Se brindó una información periódica regional en el Boletín sobre seguridad y salud en la publicación Africa Newsletter on Occupational Safety and Health, que formaba parte de un proyecto regional de información financiado por Finlandia. Un boletín parecido se publicó regularmente en Asia y el Pacífico. El programa de acción de la OIT sobre seguridad en la utilización de productos químicos en el trabajo durante el bienio 1996-1997 tuvo también como resultado un aumento de la concienciación sobre este problema en varios Ministerios de Trabajo de Asia y el Pacífico.

Algunas organizaciones de empleadores atribuían mucha importancia a desarrollar los servicios de seguridad y salud. En ese terreno, se brindó asistencia a las organizaciones de empleadores de la República Checa, China, Indonesia, Jordania, Malasia, Nepal, Sri Lanka y Tailandia. Parte de este apoyo consistía en la preparación de planes para desarrollar los servicios de seguridad y salud. En los casos en que estos planes estuvieran ya muy avanzados, como ocurría en Malasia y Sri Lanka, se prestó apoyo a su aplicación, comprendida la formación de centros de coordinación y de vínculos de las organizaciones con las redes de información y las bases de datos, tanto dentro como fuera de los países. En Indonesia la organización de los empleadores dirigió un programa afín, el Programa de la OIT sobre las mejoras del trabajo en las pequeñas empresas para una mejor productividad.

Los esfuerzos de la Oficina para ir pasando del enfoque inicial proyecto por proyecto a un planteamiento más programático han recibido el apoyo de sus colaboradores en las tareas de desarrollo. Ejemplo de ello es la colaboración de la OIT con el Organismo Danés de Desarrollo Internacional (DANIDA) en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo. En 1994, el DANIDA introdujo el término de «multilateralismo activo» en su política general de desarrollo. En virtud de esta nueva política, la cooperación multilateral para el desarrollo del DANIDA con la OIT se guía por el principio de que es responsabilidad de la OIT garantizar la programación y aplicación de las actividades financiadas por el DANIDA en cierto número de temas previamente determinados.

Como resultado de este nuevo enfoque, la contribución danesa alcanzó un promedio de cerca de 1,6 millones de dólares al año en el período 1993-1997, lo que equivale a unos dos tercios del total de la financiación disponible para las actividades de seguridad y salud en el trabajo. Estas actividades abarcaron un gran número de países distribuidos en tres regiones principales.

La Oficina se propone intensificar su programa de cooperación técnica en seguridad, salud y medio ambiente. Como ya se ha dicho antes en el texto, se ha propuesto un nuevo programa mundial sobre seguridad y salud en el trabajo (Trabajo sin riesgo/SafeWork). El programa Trabajo sin riesgo se describe con más detalle en la sección correspondiente a los programas globales.

Migraciones internacionales por razón de empleo

Las actividades de la OIT para proteger a los trabajadores migrantes giran alrededor de tres conceptos fundamentales: el establecimiento de unos principios universales que inspiren las políticas nacionales sobre el tratamiento de los trabajadores migrantes; la asistencia técnica a los Estados Miembros sobre la mejor manera de poner sus políticas de conformidad con las normas de la OIT, y el control de las tendencias y condiciones de migración, así como la investigación sobre la eficacia de las políticas en este ámbito. A lo largo de los años, la cooperación técnica se ha convertido en un pilar importante de esta estructura protectora, entre otras cosas porque los convenios de la OIT sobre los trabajadores migrantes han sido ratificados por un número relativamente limitado de Estados Miembros. Los servicios consultivos y otros servicios técnicos de la OIT han servido para ampliar la aceptación de los principios contenidos en los convenios, aun en el caso de que la ratificación no haya sido posible.

La protección se suele interpretar en el sentido de que abarca las necesidades de los trabajadores migrantes en diversos estadios de su migración, desde el momento en que han sido reclutados hasta los procesos de migración, trabajo y vuelta a casa desde el país de empleo. Cuando la migración supone un establecimiento permanente, incluye también cuestiones de integración en el país receptor. Las cuestiones fundamentales de las políticas a seguir que intervienen para brindar una protección más efectiva de los derechos de los trabajadores migrantes han sido formuladas en dos manuales publicados en 1996. Examinando las práctica óptimas, estos manuales brindan a los países de ingresos bajos y medios (tanto emisores como receptores de trabajadores) unos instrumentos adecuados para planificar y organizar sus políticas e instituciones de migración, fortalecer su marco jurídico y dar más eficiencia a sus procedimientos. Hasta ahora han servido de base a gran parte de los servicios técnicos consultivos de la OIT que se han brindado en los últimos años a los Estados Miembros.

A principios de 1996, la OIT puso en marcha la Red oficiosa sobre la mano de obra extranjera en Europa central y oriental, en colaboración con los países de la región. Al facilitar los intercambios bilaterales y multilaterales de información y de conocimientos prácticos, esta red está siendo de gran ayuda para que los Estados Miembros mejoren sus capacidades de gestión de la migración, especialmente respecto a las políticas compatibles con las normas y principios de la OIT. Las repercusiones de este proyecto han sido muy importantes. Catorce países comparten los beneficios de esta red oficiosa, que ha contribuido a poner en marcha y a coordinar una amplia gama de estudios sobre los problemas de las migraciones clandestinas y de tránsito por la región.

En el caso de Europa occidental, se ha observado que los migrantes ya establecidos y las minorías étnicas sufren unas tasas de desempleo mucho más altas que las de los trabajadores nacionales a causa de la discriminación a la que tienen que hacer frente para acceder al empleo. Para examinar con más detalle esta cuestión y encontrarle soluciones, se puso en marcha a principios del decenio de 1990 un proyecto en varios países bajo el título Lucha contra la discriminación de que son objeto los trabajadores migrantes y las minorías étnicas en el medio laboral. Muchas de las actividades del proyecto se financiaron con cargo a fuentes poco convencionales, porque la cuestión afecta al empleo en las economías industrializadas, aunque los beneficiarios procedan de los países en desarrollo.

El proyecto ha sido muy útil (tanto en el ámbito nacional como internacional) para aumentar la concienciación y brindar un análisis valioso de las repercusiones negativas que ejerce en la sociedad la discriminación contra los trabajadores migrantes o procedentes de minorías étnicas. La labor de la OIT en este ámbito le ha granjeado el reconocimiento de ser una de las organizaciones punteras en la lucha contra la discriminación de que son objeto los trabajadores migrantes y las minorías étnicas en el medio laboral. Esto se refleja también en la estrecha colaboración que se ha establecido con el Consejo de Europa, la Unión Europea, los interlocutores sociales europeos y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

Programas futuros sobre los trabajadores migrantes

Habida cuenta del éxito de los esfuerzos de la OIT por responder a los numerosos retos que han surgido en relación con la protección de los trabajadores migrantes a lo largo del período 1993-1997, en los próximos años la Oficina debería concentrarse en dos aspectos fundamentales en este ámbito. En primer lugar, la acción de la OIT en relación con las migraciones debería reforzarse para hacer frente de manera adecuada a la creciente importancia que están adquiriendo las cuestiones relativas a las migraciones internacionales. En segundo lugar, las actividades futuras deberían centrarse más en la gestión del empleo temporero de los trabajadores extranjeros y desarrollar instituciones para la migración en los países de ingresos bajos y medios. Estas instituciones complementarían la protección que ya se brinda a los trabajadores migrantes y que sigue siendo una responsabilidad fundamental de la OIT.

Mejores condiciones de trabajo y medio ambiente: reflexiones para el futuro

Se deja sentir una creciente necesidad de desarrollo y mejora de las medidas de protección de los trabajadores, que pueda responder efectivamente no sólo a las preocupaciones tradicionales sino también a las nuevas exigencias derivadas de la evolución de la tecnología, de la organización y del mercado de trabajo. Aunque brindar una protección «básica» sigue siendo un objetivo vigente de las actividades de la OIT, lo que se considera «fundamental» o «básico» no por ello deja de seguir evolucionando al compás de los cambios del mundo del trabajo. Dicho de otro modo, la labor de la Oficina debería reflejar (en diversos grados) tanto las preocupaciones tradicionales de protección como la necesidad de una nueva aproximación a toda esta evolución en la índole de las relaciones de trabajo y empleo. Sus medios tradicionales siguen siendo fundamentales, pero necesitan ser complementados por una mayor presencia de medidas innovadoras.

Hay muchos terrenos en los que las iniciativas tradicionales de investigación y elaboración de normas de la OIT pueden actuar de manera complementaria e integrada con diversas actividades de cooperación técnica. Sus planteamientos tienen que hacerse polifacéticos y extensivos. Los esfuerzos han de dirigirse a brindar a los mandantes el apoyo y los instrumentos que necesitan para fortalecer sus capacidades nacionales para: erradicar el trabajo infantil, empezando por sus peores formas como prioridad; ampliar la protección básica, en particular a las mujeres y a los grupos vulnerables, como los trabajadores migrantes y los trabajadores que actúan en el sector no estructurado; evitar y reducir los accidentes profesionales y las enfermedades relacionadas con el trabajo, en particular las ocupaciones e industrias peligrosas, y elaborar y aplicar unos programas dirigidos a responder a las nuevas preocupaciones que están apareciendo, como las que se refieren a la salud mental de los trabajadores, así como a los nuevos retos relacionados con la dignidad de los trabajadores, la equidad, el tiempo de trabajo y los modelos de organización. La respuesta de la Oficina a estos retos son los programas IPEC, WISE y Trabajo sin riesgo.

La protección de los trabajadores por medio de la seguridad social

El programa de cooperación técnica en materia de seguridad social se ha desarrollado mucho durante el período 1993-1997. Conviene recordar que, en el decenio de 1980, muchos países en desarrollo sufrieron una desintegración general de sus sistemas de seguridad social a causa de las crisis económicas. Con frecuencia, los sistemas de seguridad social no eran capaces de reforzar sus programas. A consecuencia de ello, muchas categorías de trabajadores quedaron sin ningún tipo de seguro social, que pasó a ser más bien un privilegio de los trabajadores asalariados del sector moderno; incluso en el caso de los funcionarios públicos, el seguro social no era en modo alguno completo. Esta crisis de los sistemas de seguridad social se agravó en muchos casos por el inadecuado funcionamiento de las estructuras internas.

En los países industrializados, la seguridad social también ha tenido que hacer frente a unos cambios de gran envergadura, tanto a escala económico como social: aumento del desempleo, creciente flexibilidad laboral, mundialización y envejecimiento de las poblaciones; todo lo cual ha tenido (y sigue teniendo) importantes repercusiones en los sistemas de seguridad social, tanto en cuanto a las políticas a seguir como en cuanto a sus estructuras operativas. Un hecho aún más reciente, y de gran importancia, es la situación con la que se enfrentan los países en transición de Europa central y oriental.

Contexto general y resultados conseguidos

En el período 1993-1997, la OIT hizo un esfuerzo deliberado por responder a las peticiones de sus mandantes en materia de seguridad social. Sin embargo, la necesidad de resolver rápidamente estos problemas, junto con los escasos recursos disponibles para la cooperación técnica, obligaron a la Oficina a ser más bien selectiva. Se han aprovechado todas las oportunidades para seleccionar a la atención de las autoridades nacionales los efectos negativos de la falta de transparencia en la administración de los sistemas de seguridad social y del estancamiento de la ampliación de la cobertura. Antes de comprometerse en los programas de cooperación técnica se plantearon dos preguntas fundamentales: ¿seguía siendo posible mejorar los sistemas existentes de seguridad social en vista de los graves problemas de la dirección, de la administración y de la economía en general?, y ¿seguía siendo posible ir acumulando nuevas cargas a unos sistemas que ya no podían siquiera cumplir con sus actuales obligaciones?

El desarrollo de las labores de este período quedó influido por cierto número de factores. En primer lugar, la Oficina se encontraba frente a diversas solicitudes para que examinase la utilidad de los sistemas de seguridad social y abogase por una reforma radical tanto en su estructura como en su aplicación. Como respuesta, la Oficina llevó a cabo una evaluación crítica de la pertinencia de las actividades de cooperación técnica relacionadas con la seguridad social y puso de relieve las limitaciones, tanto en las estrategias que se habían adoptado como en el marco teórico que les servía de base. En segundo lugar, la presencia de un especialista en seguridad social en muchos de los equipos multidisciplinarios ha brindado la posibilidad de unas consultas regulares no sólo con los mandantes tripartitos (y de otro tipo de la OIT), sino también con otros actores y, en particular, con las instituciones internacionales y los donantes potenciales. En tercer lugar, se produjo el movimiento de democratización que influyó en el desarrollo del programa de trabajo. En efecto, la democratización de muchos países ha tenido como resultado unas consultas más amplias, en especial con los interlocutores sociales. La determinación de resolver los problemas crónicos derivados de la mala gestión de los sistemas de seguridad social, así como el deseo de extender su protección a un mayor número de trabajadores y a más categorías de los mismos, ha tenido como resultado estimular la cooperación técnica.

En este contexto general, las actividades de cooperación técnica relativas a la seguridad social en el período 1993-1997 se desarrollaron siguiendo las siguientes líneas maestras. En primer lugar, se establecieron mecanismos de consulta con los mandantes en relación con las principales cuestiones de seguridad social, en un esfuerzo por alcanzar acuerdos sobre cómo responder mejor a las solicitudes de los países, regiones y subregiones. Por ejemplo, en relación con la financiación a cargo de los recursos CTPO se emprendió un ejercicio en el Pakistán con el Ministerio de Trabajo y las instituciones federales y provinciales de seguridad social, así como con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, para revisar los actuales planes de seguridad social. Esto tuvo como resultado una serie de recomendaciones para elaborar un plan de más amplia base, para ampliar la cobertura a un mayor número de trabajadores y para brindar una mayor protección ante futuras contingencias. En segundo lugar, se dio nuevo impulso al análisis del marco teórico, lo que condujo a la preparación de un marco jurídico ajustado a la interacción de las diversas estructuras. Con la vista puesta en adoptar unas decisiones mejor informadas, se elaboraron unos instrumentos técnicos que eran más eficaces y flexibles, por ejemplo, los modelos actuariales y macroeconómicos para la preparación de los presupuestos sociales en el plano nacional. En tercer lugar, se prestó atención a la formación de funcionarios de los organismos de dirección de las instituciones de seguridad social, generalmente en cooperación con otras instituciones internacionales.

Asimismo, se pusieron de relieve los esfuerzos por fomentar un diálogo más estrecho con los mandantes por medio de reuniones técnicas. Por ejemplo, después de la decimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de la OIT (que se celebró en Caracas en septiembre-octubre de 1992), se celebró en México la Reunión regional tripartita de expertos en seguridad social de las Américas. En el contexto internacional, la 80.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo discutió sobre el Seguro social y la protección social.

Además de estas tres reuniones de alto nivel, en el período que se está examinando se celebraron otras muchas reuniones encaminadas a la actuación práctica. Por ejemplo, en octubre de 1994 se celebró en Dakar una reunión a la que concurrieron delegaciones de 14 países africanos de la zona del franco CFA. El objetivo era la aplicación de medidas encaminadas a reducir los efectos sociales negativos de la devaluación de enero de 1994. Otro ejemplo de reunión aún más orientada a la práctica fue el apoyo técnico prestado por la OIT a Madagascar para la organización de las Journées de réflexion sur la protection sociale, que se celebraron en mayo de 1997, así como la asistencia que se prestó a los países bálticos y nórdicos en 1994.

Uno de los hechos más alentadores que se han producido en las actividades de cooperación técnica en el ámbito de la seguridad social ha sido el gran número de actividades financiadas por los propios países o por sus planes de seguridad social. Durante el período 1993-1997 se financiaron más de 1,3 millones de dólares en concepto de asistencia técnica en prácticamente todas las regiones: en América Latina (Panamá, Santa Lucía, Trinidad y Tabago); en Africa (Túnez, Zimbabwe, Botswana y Marruecos); en Asia (Filipinas y Samoa occidental), y en Europa (Turquía y Chipre). En un entorno en que sigue siendo difícil atraer financiación a este terreno, ello constituye un hecho muy positivo. En este contexto, cabe mencionar también la generosa contribución (de casi 1,5 millones de dólares) aportada por los Países Bajos para financiar un proyecto para el desarrollo de la protección social y la formación en Viet Nam.

La labor de la OIT comprendía también medidas encaminadas a un mejor uso del impuesto sobre la renta para garantizar la protección social a determinadas categorías de los grupos de población que no están protegidos o que no tienen toda la protección que sería conveniente. Asimismo, se estudió la posibilidad de extender la protección social a diversas categorías del sector no estructurado; estas categorías incluían a los grupos vulnerables de los sectores urbano y rural. Se trabajó en buena colaboración con los donantes y más concretamente con el Banco Mundial, que había mostrado mucho interés en emprender programas sociales en el contexto de las reformas económicas e institucionales relacionadas con los programas de ajuste estructural. Sobre la base de estos estudios, ha sido posible ofrecer a las instancias decisorias una estrategia global que combina la protección social con las estrategias económicas y las políticas de mercado de trabajo. El objetivo de tales sistemas es abarcar todas las categorías de trabajadores que puedan garantizar una contribución regular o participar en su propia protección sobre la base de la solidaridad de grupo. Un interesante ejemplo del trabajo en este ámbito es un estudio realizado con financiación del PNUD que se ha llevado a cabo en la India sobre la protección social para el sector no organizado. Del mismo modo, en Africa (donde un 90 por ciento de la fuerza de trabajo total no está protegida por los actuales planes de protección social) la OIT ha prestado su apoyo a las reformas que se dirigen a extender la cobertura de protección social a los sectores rurales (comprendidas las cooperativas y los sectores no estructurados).

En 1998 la OIT puso en marcha el programa mundial Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP), que se describe en el capítulo III. Este programa constituyó un importante avance para atraer financiación a la labor de la OIT en el ámbito de la protección social no estructurada.

Perspectivas futuras para la cooperación técnica en materia de seguridad social

Las cuestiones de seguridad social siguen siendo motivo de preocupación fundamental para muchos países. En Asia oriental, la ausencia de unos sistemas adecuados de protección social multiplicó los efectos sociales negativos de la crisis financiera en el período que estamos examinando. El seguro de desempleo y las redes de seguridad social no existen en los países afectados o, en caso de existir, no responden adecuadamente a las necesidades. En los países en desarrollo, la seguridad social sigue estando más allá del alcance de la mayoría de la fuerza de trabajo. La constante tendencia a la no estructuración de la fuerza de trabajo fomentada por la mundialización aumenta el riesgo de exclusión de la protección social. En ninguna parte esto es tan visible como en los países que están en transición económica en Europa oriental y Asia central. Las actividades de cooperación técnica se centrarán en prestar asistencia a los Estados Miembros para hacer frente a estas cuestiones. Probablemente serán estimulados por la aparición el próximo año de dos importantes publicaciones de la OIT sobre la seguridad social: una de ellas trata del diseño de las pensiones y las políticas a seguir en esta materia, y la otra (que será el Informe sobre el trabajo en el mundo 1999) tratará sobre la seguridad de los ingresos.

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La cooperación técnica y las normas internacionales del trabajo

El principio según el cual las actividades de cooperación técnica de la OIT deberían estar íntimamente relacionadas con las normas internacionales del trabajo tiene una amplia aceptación. Este principio significa no sólo que todos los Estados Miembros tienen que respetar, en virtud de su aceptación de la Constitución de la OIT y tal como se reafirma en la Declaración de 1998, los principios relativos a los derechos fundamentales en relación con la libertad de asociación y la libertad sindical, la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio y del trabajo infantil, así como de la discriminación en materia de empleo y ocupación; sino que además han de reconocer que la Organización y la Oficina tienen una función específica que cumplir en este sentido, que es ayudar y facilitar el respeto de toda la gama de obligaciones relativas a las normas que los Estados Miembros han aceptado.

En este punto, la relación entre las normas internacionales del trabajo y la cooperación técnica pasa a un primer plano, y ello en dos sentidos. En primer lugar, es evidente que la Organización tiene que prestar asistencia a los Estados Miembros con vistas a asegurarse de que tengan un buen entendimiento de los procedimientos relativos a las normas y cómo pueden desempeñar su propio cometido; esto incluye una actividad de promoción que se deriva de las políticas de la propia Organización para alentar nuevas ratificaciones. En segundo lugar, se trata también de la manera en que la capacidad de cooperación técnica de la OIT se gestiona o debería gestionarse para prestar una asistencia específica a los Estados Miembros al objeto de que apliquen sus principios y normas; o, dicho de otra manera, cómo la concepción y ejecución de la cooperación técnica se vertebra y se evalúa en base a los criterios derivados de tales principios y normas. Se ha producido una evolución en la manera misma en que esta labor se lleva a cabo en la Oficina, especialmente con la institución de los equipos multidisciplinarios.

La cooperación técnica en relación con la ratificación y la supervisión

Habida cuenta de la política de asociación activa, la creación de los equipos multidisciplinarios ha tenido unos efectos directos en las posibilidades que tiene la Oficina para llevar a cabo unos contactos más estrechos con los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores de las regiones en desarrollo, en relación con las normas internacionales del trabajo y en otros aspectos, pero tiene algunas características dignas de mención. La labor de brindar formación a los funcionarios gubernamentales encargados de redactar los informes y memorias que han de remitir sus gobiernos (de conformidad con la Constitución y con las decisiones del Consejo de Administración) corresponde en primer lugar a los especialistas en normas de cada equipo. Se trata de una tarea incesante, puesto que la rotación de estos funcionarios suele ser bastante rápida en muchos países, y tiene además un carácter perentorio por la índole obligatoria de los correspondientes artículos de la Constitución y porque los órganos de control tienen que llamar la atención sobre los casos en los que los gobiernos no cumplen con sus obligaciones.

Esta labor ha sido asumida con resultados diversos por los especialistas en normas. Por ejemplo, en Africa del Sur se han obtenido notables éxitos para obtener el cumplimiento de las obligaciones de informe por medio de un programa de reuniones nacionales, tripartitas y de un solo día (por lo tanto, poco costosas para todas las partes implicadas en cuanto a financiación y tiempo) «de actualización de los conocimientos sobre las normas internacionales del trabajo»; estas reuniones se celebran generalmente en julio o agosto, cuando llega el tiempo de remitir las memorias en virtud del artículo 22. Este tipo de reuniones se ha reproducido con éxito en otras regiones.

Asimismo, se han organizado unos seminarios regionales y subregionales dirigidos específicamente a impartir formación sobre el cumplimiento de las obligaciones constitucionales. Cada año se celebran seminarios tripartitos para todos los Estados Miembros en una región en desarrollo seleccionada por rotación (por ejemplo, en 1998 se celebraron en la región de Asia y el Pacífico, en 1997 en Europa central y oriental y en América Latina). Poco antes de la Conferencia se organiza un seminario, en colaboración con el Centro de Turín y las oficinas regionales, cuyo calendario permite que los participantes puedan completar su experiencia asistiendo en Ginebra a la Conferencia Internacional del Trabajo, en principio en la Comisión de Aplicación de Normas o en una de las comisiones de elaboración de normas.

El aspecto promocional de este tipo de cooperación técnica consta de varias facetas. La labor sobre los convenios relativos a los derechos fundamentales se trata en otro lugar de este documento, y ha tenido como resultado una cantidad importante de nuevas ratificaciones. Además, el Consejo de Administración ha identificado otros varios convenios cuya ratificación ha pedido que la Oficina promueva, o que los examine con los mandantes para determinar los obstáculos que se oponen a su ratificación. El aspecto más complejo de esta cuestión es la aplicación de los convenios ratificados, así como las medidas para responder a los comentarios de los órganos de control. Este es el ámbito que ha de recibir más atención y recursos suficientes, si realmente se quiere que las ratificaciones (comprendidas las numerosas ratificaciones nuevas de los convenios sobre los derechos fundamentales) no sean meras declaraciones de intenciones. Este ámbito es especialmente apto para que los mecanismos de control demuestren su eficacia, puesto que ofrece los medios para determinar con exactitud los problemas de aplicación, a los que la Oficina podría proponer soluciones.

Incidencia de las normas en la cooperación técnica

Durante mucho tiempo, la práctica ha sido enviar los comentarios de los órganos de control a las oficinas exteriores de la OIT, de modo que pudiesen tenerse en cuenta en las conversaciones con los gobiernos y en relación con las actividades de cooperación técnica. Para traducir estos comentarios en asistencia y acción reales, los ejercicios de fijación de objetivos por país tienen una función que desempeñar. Es éste, en el sentido más correcto del término, un ejercicio orientado a la demanda puesto que el hecho mismo de que un Estado haya ratificado un convenio es la prueba más clara y oficial posible de su deseo de aplicarlo. En ese terreno, la función de la Oficina se ha centrado en recordar, explicar y prestar asistencia. Pero, en la medida en que la OIT ha tenido que adoptar ciertas iniciativas a ese respecto, también constituye un ejercicio orientado a la oferta. Por consiguiente, la función de la Oficina (y concretamente la de los especialistas en normas que estén sobre el terreno) supone encontrar las maneras en que los Estados Miembros puedan superar las dificultades de aplicación de los convenios ratificados.

Una vez claramente determinadas las necesidades que tiene un país en materia de cooperación técnica, la preparación de proyectos y documentos que definan los objetivos, las actividades y los resultados que se esperan constituye una operación que puede beneficiarse mucho de un enfoque multidisciplinario. Este enfoque ya se ha aplicado con fruto, por ejemplo en Indonesia y Guatemala. En Indonesia, la misión multidisciplinaria de fijación de objetivos por país, que se llevó a cabo en 1994 (con la participación de las oficinas de Bangkok y Manila, además de la sede de Ginebra), tuvo como consecuencia un programa convenido que comprendía actividades de generación de empleo (el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) sigue sin ratificar), de participación de la mujer en los acontecimientos (a la luz del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), ratificado) y de buenas relaciones laborales, a la luz del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado en 1998 con motivo de la intensificación de la cooperación técnica, que se había centrado especialmente en cuestiones de libertad sindical. En Guatemala, un acuerdo de paz negociado en 1994 bajo los auspicios de las Naciones Unidas abarcó muchas cuestiones de derechos humanos, comprendidos los derechos de los pueblos indígenas tal como se enuncian en el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). La OIT colaboró estrechamente con las Naciones Unidas, y en 1995 se puso en marcha un proyecto de cooperación técnica que condujo (en junio de 1996) a la ratificación del convenio: la Comisión de Expertos examinó en 1998 la primera memoria recibida en virtud del artículo 22.

Integración de las normas y de la cooperación técnica

El potencial de sinergia que existe entre la dimensión de elaboración de normas y de control de la OIT, por una parte, y la cooperación técnica y las actividades prácticas, por otra, queda pues teóricamente muy claro, y en la práctica es viable en muchas situaciones. Ello responde a las exigencias de la Constitución de la OIT y de sus mandantes actuales, y brinda una fórmula para responder a una necesidad que se ha señalado en muchos debates recientes sobre las medidas que conviene adoptar para garantizar que los derechos y principios sociales y económicos puedan ponerse realmente por obra.

Se produce una doble relación entre la cooperación técnica y las normas. Mientras que las consideraciones sobre las normas influyen en las actividades de cooperación técnica, el sistema de control puede a su vez obtener muchos beneficios de las aportaciones de los especialistas técnicos y de las oficinas exteriores de la OIT. Estos beneficios pueden adoptar la forma de información sobre la situación actual (que de otro modo es muy difícil de determinar) y de la correspondiente acción que se emprenda a raíz de los comentarios de los órganos de control en relación, por ejemplo, con las medidas para generar empleo en las distintas regiones, sectores o grupos de la población (véase el Convenio núm. 122); o las relaciones laborales (véase el Convenio núm. 98); o el desarrollo de las zonas rurales (véanse los Convenios núms. 122, 142 y 169). En principio, consisten también en indicaciones y asesoramiento a los organismos de supervisión en relación con las nuevas dificultades que surgen de la aplicación de los convenios, así como de las nuevas perspectivas de ratificación. Las aportaciones de este tipo, procedentes de las oficinas exteriores y de los departamentos técnicos, sirven para perfilar la imagen — muchas veces incompleta — que suministran los gobiernos, y contribuyen a que el proceso de control preste la debida atención a las cuestiones prácticas que son motivo de preocupación.

Para ello, es fundamental contar con una inspección del trabajo que se conforme a la norma mínima que contemplan los Convenios núms. 81 y 129 y, más en general, una administración del trabajo que disponga de las facultades y competencias descritas en el Convenio núm. 150. Como pueden existir varios ministerios y organismos gubernamentales que tengan responsabilidades directas en la aplicación de las normas de la OIT, la cuestión estriba en que toda la maquinaria de gobierno esté capacitada para cumplir las obligaciones del Estado en virtud de los convenios internacionales del trabajo y de su propia legislación, así como de lo que se pide al gobierno como contraparte y asociado en las actividades de cooperación técnica de la OIT.

El tripartismo, que está indisolublemente vinculado a las normas de la OIT, constituye también una parte fundamental del proceso democrático. Concretamente, en el párrafo 6, a), de la Recomendación núm. 152, la Conferencia propugnaba unas consultas tripartitas para la «preparación, puesta en práctica y evaluación de actividades de cooperación técnica en que participe la Organización Internacional del Trabajo».

El carácter complementario de las normas internacionales del trabajo y de la cooperación técnica se discutió ya en la reunión de 1984 de la Conferencia, y la Resolución sobre la función de la OIT en la cooperación técnica (adoptada por la Conferencia en 1987) hacía un llamamiento para fortalecer esta complementariedad, en particular prestando asistencia a los países en desarrollo en la instauración de mejores condiciones para la ratificación y aplicación de las normas, y haciendo un mayor uso de los fondos disponibles para la cooperación técnica a ese efecto. Esta invitación es ahora tan pertinente como entonces. La Oficina proseguirá su programa de difusión de informaciones, concienciación y formación, tanto en su propio seno como de cara a sus mandantes, para garantizar que se haga referencia a las normas en el diseño y aplicación de nuestra cooperación técnica.

La Declaración, como plataforma de promoción de la aplicación de las normas fundamentales del trabajo, invita a la Oficina a trabajar de manera aún más visible y de un modo orientado a las causas. El programa IPEC sigue siendo el ejemplo más claro de una perfecta simbiosis entre la cooperación técnica y la promoción de las normas internacionales del trabajo y sus valores subyacentes.

CAPITULO III

RESPUESTAS ESTRATEGICAS A LOS NUEVOS RETOS

En este decenio se han registrado unas transformaciones sin precedentes en el plano estructural, político, económico y de actitudes en general. Los procesos de mundialización y liberalización han abierto unas posibilidades inmensas al crecimiento y al bienestar económicos. De hecho, algunos países han alcanzado unas tasas espectaculares de crecimiento, si bien ello se ha conseguido a veces en un contexto de agravación de las desigualdades, de medidas de despido por reducción de plantilla y de deterioro de las condiciones de trabajo y los mecanismos de seguridad social. Las crisis financieras que en los últimos tiempos han afectado a algunas de las economías «modelo» de más rápido crecimiento han venido a sumar nuevas facetas a la complejidad propia de los problemas sociales y económicos. Al mismo tiempo, algunos de los países de mayor nivel de industrialización también han atravesado períodos difíciles, marcados por la recesión y el aumento del desempleo. Por su parte, los países en transición se han visto confrontados a los obstáculos que conlleva la sustitución de un sistema que garantizaba el empleo y unos ingresos básicos a la fuerza de trabajo por economías de mercado más competitivas y con un mayor potencial de crecimiento, pero aquejadas de unas dificultades inmediatas, derivadas de la incertidumbre de los mercados laborales, la desaparición de puestos de trabajo y el debilitamiento de los sistemas de seguridad social.

Estos cambios a escala mundial han repercutido en la labor de la OIT, sobre todo en la medida en que inciden en uno de sus principales medios de acción, que es la cooperación técnica. La necesidad y la demanda de servicios de cooperación técnica aumentó considerablemente en un período en el que se estaba produciendo una disminución global de la financiación aportada por los donantes: el PNUD y los principales donantes estaban entonces empezando a dar una prioridad cada vez mayor a los mecanismos de ejecución nacional; además, se pedía a los organismos especializados que concentraran esfuerzos en sus respectivos ámbitos fundamentales de competencia, y en particular en un número más reducido de programas de gran impacto, más bien que en una multitud de proyectos dispersos y de menor envergadura; para optimizar el empleo de los escasos recursos disponibles, se invitaba a los distintos organismos a aplicar medidas rigurosas de control y evaluación de las actividades; en todo el sistema de las Naciones Unidas se habían emprendido reformas importantes, y las instituciones de Bretton Woods y otros organismos de financiación reestructuraban sus prioridades y modalidades en materia de cooperación técnica.

Era imprescindible que la OIT buscara respuestas estratégicas para hacer frente a los retos antes mencionados. Dicho esto, hay que tener en cuenta que esa tarea sigue vigente: la Organización tiene que mantener su dinamismo y efectuar los cambios indispensables (tanto en su interior como en sus relaciones con el entorno internacional) para conservar su pertinencia y utilidad. En las páginas que siguen se presentan algunas de las principales respuestas concebidas por la OIT. Aunque pueda resultar un tanto reiterativo, hay que insistir en que estas respuestas no son ejercicios cerrados de etapas ya superadas, sino mecanismos en pleno desarrollo. Los análisis o los resultados del trabajo cumplido hasta ahora, así como las reflexiones sobre medidas de perfeccionamiento o corrección, o la propuesta de nuevas ideas, tienen por objeto estimular el debate en la presente reunión de la Conferencia con miras a trazar la orientación general de un programa de cooperación técnica más fructífero y significativo para el siglo xxi. El capítulo empieza analizando la política de asociación activa, cuya aplicación ha servido para que la Organización estreche vínculos con los mandantes, conozca y preste los servicios que éstos solicitan a la OIT y establezca mecanismos de asociación con otros organismos de desarrollo. La sección siguiente se centra en los programas globales, concepto en el que se ha plasmado la respuesta de la OIT a la necesidad de dotarse de enfoques más programáticos. Como la realización de un programa de cooperación técnica más completo supone disponer de recursos extrapresupuestarios más cuantiosos — como se explica más adelante —, la sección siguiente se ocupa precisamente de la estrategia de movilización de recursos. El campo de las actividades de desarrollo está pasando por un período de transformación, por lo que se han dedicado dos secciones a las reformas pertinentes en el sistema de las Naciones Unidas y a las relaciones con las instituciones financieras. Sigue una sección sobre el Centro de Turín, que es un elemento importante del programa de cooperación técnica de la OIT. La pertinencia de la labor de la OIT se valora en función de las repercusiones de sus programas en los ámbitos mundial y nacional, de modo que en este capítulo se dedica una sección al control y la evaluación. En 1998, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento; por lo tanto, el capítulo concluye con la consideración de la cooperación técnica en relación con dicha Declaración.

La política de asociación activa

La necesidad de cambios y la política de asociación activa

En 1993, la OIT adoptó la política de asociación activa, fruto de un extenso proceso de examen y evaluación internos de los objetivos de la OIT en materia de actividades prácticas, prioridades en materia de ejecución de programas, relaciones e interacción entre sus principales medios de operación, relaciones con los mandantes, estructura de la organización, modalidades de funcionamiento, políticas de personal y procedimientos administrativos.

En la etapa conceptual, el establecimiento de la nueva política se había sustentado en tres factores principales. En primer lugar, los principales donantes y el PNUD habían propuesto la metodología de ejecución nacional, lo que implicaba delegar las responsabilidades de puesta en práctica y gestión de las actividades operacionales a los Estados Miembros beneficiarios. En esta perspectiva, los organismos especializados iban a actuar como agentes ejecutores únicamente cuando se lo solicitaran los Estados Miembros. Por lo tanto, la OIT tenía que concentrarse en sus funciones normativas, reforzar su capacidad analítica y potenciar sus medios para ayudar a los países a definir estrategias y programas. Un segundo motivo residía en la adhesión de la mayoría de los países a la economía de mercado y a la instauración de regímenes políticos democráticos. En un contexto semejante, caracterizado por una mayor flexibilidad, los mandantes necesitaban tomar decisiones con rapidez y había que convencerles de que la OIT era capaz de atender con prontitud sus necesidades. Un tercer motivo era que la OIT tenía ahora que competir en el mercado internacional de la cooperación técnica. En efecto, la Oficina ya no tenía un sitio «institucional» reservado, por lo que era de la mayor importancia que definiera su papel, proyectara una imagen mucho más precisa, ganara notoriedad y mejorara sus productos y servicios, concentrándose en el mandato fundamental de la Organización.

Modalidades y objetivos de la política de asociación activa

Objetivos

Como se ha indicado antes, la política de asociación activa fue una respuesta concebida por la OIT para hacer frente a los nuevos retos. Su objetivo es acercar la OIT a sus mandantes tripartitos en cada Estado Miembro, mejorando la coherencia y la calidad de los servicios técnicos que les presta en virtud del mandato de la Organización, con miras a la realización de las metas comunes. Esta política abarca no solamente la cooperación técnica en su sentido tradicional, sino además la utilización integrada de los distintos medios de acción con que la OIT cuenta para dar cumplimiento a sus tareas.

Disposiciones de carácter interno

Para poner en práctica la política de asociación activa, se introdujeron importantes cambios internos en la Oficina. En razón de la complejidad de los problemas económicos y sociales que se plantean a los Estados Miembros, y habida cuenta de la necesidad de ofrecerles una respuesta más coordinada, se decidió la creación de 14 (actualmente, 16) equipos multidisciplinarios en las regiones. A las oficinas de zona se encomendó la responsabilidad de establecer asociaciones activas con los mandantes y de elaborar programas y proyectos de la OIT recurriendo en forma más extensa a la celebración de consultas tripartitas. Esta nueva estructura tenía por objeto aprovechar de la mejor manera posible la capacidad de la Oficina tanto en las regiones como en la sede. Partiendo del principio de que la ejecución de la política debía confiarse cada vez más a las oficinas exteriores, se previó transferir paulatinamente a éstas algunas funciones administrativas, financieras y técnicas. También se revisaron las políticas de personal y contratación, y se dispuso que todo el sistema debía ser supervisado por las oficinas regionales. También se especificó la conexión entre el trabajo de los responsables de las actividades para los empleadores y los trabajadores en el seno de cada equipo multidisciplinario y las unidades ACT/EMP y ACTRAV de la sede.

La aplicación de la política de asociación activa: los comienzos

La Oficina ha seguido muy de cerca la aplicación de esta política. En 1994 y 1995 (tanto en los equipos multidisciplinarios como en las oficinas de zona) se dio la máxima prioridad a la elaboración de los objetivos por país, uno de los elementos clave de la política de asociación activa. Este procedimiento, aunque fructífero, absorbió mucho tiempo; además, al principio hubo un cierto grado de confusión en cuanto a la distribución de responsabilidades y funciones. Con algunas excepciones, los objetivos por país abordaron temas y preocupaciones pertinentes, fundamentales y capaces de dar resultados sostenibles a plazo medio, de conformidad con los valores, mandato y cometido de la OIT. En algunos países, la formulación de los objetivos nacionales necesitó de un examen técnico de amplio alcance, cuya realización incumbió al equipo multidisciplinario correspondiente. Estos exámenes fueron bien acogidos por los asociados de la OIT en el desarrollo, así como por las instituciones donantes. Además, ofrecieron a los propios equipos una oportunidad para darse a conocer, afirmar su prestigio y notoriedad, y fomentar el trabajo de equipo y la metodología multidisciplinaria. Con todo, hubo que velar por que esta tarea no distrajese a los equipos multidisciplinarios de sus labores habituales, que consistían en prestar servicios de asesoramiento y apoyo técnico y en poner en práctica los planes de acción para contribuir al logro de los objetivos por país.

Otro paso decisivo fue la constitución misma de los equipos multidisciplinarios. Los puestos de especialista se cubrieron mediante la reasignación de las funciones de los consejeros regionales, el traslado de funcionarios desde la sede al terreno (a partir de la puesta en práctica de la política de movilidad, en 1992) y la contratación de nuevo personal. A principios de 1995 se habían asignado ya la mayoría de los puestos en los equipos multidisciplinarios, pero los retrasos en la provisión de algunas vacantes esenciales demoró bastante el funcionamiento pleno y normal de algunos equipos.

La integración de los especialistas en distintas disciplinas y prácticas no fue cosa fácil, y exigió de los directores de los equipos multidisciplinarios un gran esfuerzo para alcanzar un buen nivel de armonía en el trabajo. Por otra parte, conforme se iba registrando una participación más activa de los mandantes en la formulación detallada de los programas de la OIT, se pudo observar una clara evolución de las funciones de los equipos multidisciplinarios, que pasaron del mantenimiento de relaciones y del simple apoyo (que eran las funciones de los antiguos consejeros regionales) a prestar los servicios de asesoramiento de alto nivel que demandaban los mandantes. Otro cambio notable fue el paso de los proyectos tradicionales a las actividades de orientación programática, que exigen un mayor aporte analítico.

La puesta en práctica de la política de asociación activa ha supuesto mucho aprendizaje a partir de la práctica misma. Desde sus primeros días se han logrado avances importantes, por lo que la aplicación de la política es actualmente mucho más eficaz. En las secciones que siguen se abordan algunos elementos de evaluación de su puesta en práctica en los últimos años, así como recomendaciones para el futuro.

Control y consultas internas

Es preciso mantener el dinamismo de la política de asociación activa. Con tal fin, en el marco de una serie estructurada de reuniones de trabajo así como de debates internos continuos en el ámbito de la Oficina, y siguiendo las orientaciones formuladas por la Comisión de Cooperación Técnica, se han adoptado diversas medidas de rectificación y perfeccionamiento de la política de asociación activa.

La Oficina

El primer seminario sobre la puesta en práctica de la política de asociación activa se celebró en Turín en noviembre de 1992, y contó con la participación de 52 funcionarios que desempeñaban funciones importantes en el ámbito de la gestión.

En esa oportunidad se convinieron los principios básicos de la política de asociación activa. Después del seminario, se constituyeron tres grupos de trabajo formados por funcionarios de la sede y de las oficinas exteriores, con el objetivo de examinar más detenidamente tres temas: los objetivos por país, el enfoque multidisciplinario y las funciones y responsabilidades en materia de política de asociación activa. Los informes presentados por estos grupos de trabajo sirvieron de base a un segundo seminario, que se celebró en Turín en 1993. También se discutieron allí algunos aspectos administrativos, financieros y de personal relativos a la política de asociación activa.

Al cabo de cinco años de funcionamiento y aplicación de esta política, pareció que era necesario aclarar algunos de sus aspectos prácticos. Se organizó entonces un tercer seminario sobre la política de asociación activa (Turín III), que se dedicó al examen de los medios de mejorar su aplicación y funcionamiento. Turín III no fue sólo un ejercicio de evaluación interna, sino que sirvió también para aquilatar la calidad de las comunicaciones internas. Los cuatro temas escogidos para el debate fueron los objetivos por país, la formulación de programas, el tripartismo y la movilización de recursos. Participaron en dicho seminario todos los directores regionales, los directores de algunos equipos multidisciplinarios, oficinas de zona, departamentos técnicos y oficinas, así como miembros del Comité de Dirección. El Director General asistió a la última sesión.

La Comisión de Cooperación Técnica

La Comisión de Cooperación Técnica ha supervisado el progreso de la política de asociación activa a través de los documentos que la Oficina ha presentado a sus reuniones de 1994, 1995, 1996 y 1998. En esas reuniones, varios oradores (en particular los representantes de los empleadores y los trabajadores) hicieron notar que la política de asociación activa había contribuido a reforzar el diálogo tripartito y la cooperación entre los mandantes y la OIT gracias a la participación en los equipos multidisciplinarios de expertos en las cuestiones relativas a los trabajadores y a los empleadores, expertos que también han intervenido activamente en la formulación de los objetivos por país. En su momento, se recomendó buscar un equilibrio adecuado y una relación de trabajo más estrecha entre los equipos multidisciplinarios y los departamentos técnicos de la sede, en especial con los que no estaban representados o tenían pocos representantes en los citados equipos multidisciplinarios. También se decidió que había que formalizar y regularizar las actividades de apoyo técnico de la sede a los equipos multidisciplinarios, en vez de brindar estos servicios atendiendo a las circunstancias particulares que concurran en cada caso.

En marzo de 1997, la Comisión de Cooperación Técnica recomendó al Consejo de Administración efectuar una evaluación de la política de asociación activa. Esta propuesta fue aceptada, y se asignaron los correspondientes créditos presupuestarios. Se constituyó entonces un Grupo de Trabajo, compuesto por tres miembros gubernamentales, tres miembros empleadores y tres miembros trabajadores, presidido por el propio Presidente de la Comisión de Cooperación Técnica en calidad de miembro adicional. Se insistió en que la evaluación debía tener carácter independiente.

El Grupo de Trabajo del Consejo de Administración

A los fines de su tarea de evaluación, el Grupo de Trabajo celebró conversaciones con los departamentos técnicos y de servicios de la sede en Ginebra, examinó documentos y efectuó varios viajes a los Estados Miembros de la OIT en cuatro regiones: Côte d'Ivoire y Etiopía, en Africa; Brasil y Perú, en las Américas; Pakistán y Tailandia, en Asia, y Hungría y Ucrania, en Europa. Se preparó un informe preliminar, que se sometió al debate de la Comisión de Cooperación Técnica en su reunión de marzo de 1998. El informe final del Grupo de Trabajo fue presentado al Consejo de Administración, en su reunión de noviembre de 1998.

Resultados y conclusiones principales

Una de las recomendaciones generales formuladas por el Grupo de Trabajo sobre la evaluación de la política de asociación activa fue la siguiente: «La política está ampliamente aprobada en la sede y en el terreno, considerándose desde el punto de vista conceptual y en términos prácticos como la política correcta que contribuye a encarar los problemas a los que se enfrentan actualmente los mandantes de la OIT. En consecuencia, el Grupo de Trabajo recomendaría [al Consejo de Administración] la adopción de esta opinión»(1).

Concretamente, el equipo de evaluación tomó nota de los siguientes hechos positivos:

Ahora bien, consciente de las limitaciones del proceso de ejecución, el equipo de evaluación consideró que aún quedaba margen para mejorar el trabajo. En particular, no se habían fijado los objetivos nacionales en todos los países; había preocupación en cuanto a la capacidad de las distintas unidades de la OIT y convenía clarificar mejor cuáles debían ser sus funciones e interacción mutua. El equipo de evaluación observó que seguía habiendo puestos vacantes en los equipos multidisciplinarios, lo que ponía de manifiesto un cierto grado de incoherencia entre las necesidades de los mandantes y la composición de los equipos. Había también deficiencias en la comunicación entre la sede y las unidades exteriores, y no existían procedimientos internos claramente establecidos para evaluar sistemáticamente las actividades relacionadas con la política de asociación activa. Finalmente, el equipo de evaluación pensaba que convenía aumentar la visibilidad de la OIT.

El Grupo de Trabajo propuso recomendaciones concretas para mejorar el funcionamiento de la política de asociación activa. Entre otras medidas, señaló la conveniencia de: dedicar mayores recursos para asegurar la concordancia entre esta política y las aspiraciones de los mandantes, impulsar la movilidad del personal entre las oficinas exteriores y la sede; desplegar esfuerzos sostenidos para mejorar y ampliar la oferta de servicios de calidad de la OIT a sus mandantes; alentar a los altos directivos a ejercer sus funciones con dinamismo, y mejorar los mecanismos de transmisión de información.

Para seguir adelante: mejoras y medidas correctoras

Para contribuir a resolver los problemas que en la actualidad se presentan a nuestros mandantes, y basándose en la evaluación hecha por la Oficina de la puesta en práctica de la política de asociación activa y en particular en las recomendaciones del Grupo de Trabajo creado por el Consejo de Administración, la Oficina se ha propuesto orientar su acción por los siguientes cauces:

Conviene concluir esta sección presentando algunas de las recomendaciones generales formuladas por el Grupo de Trabajo del Consejo de Administración encargado de evaluar la política de asociación activa(2):

Programas globales: un enfoque de alcance más general

Contexto

En el espectro total de las actividades de cooperación técnica de la OIT, los programas globales corresponden al grado más amplio alcanzado por lo que se refiere a escala y amplitud. Estos programas surgieron a raíz del proceso de reflexión y de reformas que, motivado por distintos factores internos y externos, se inició a comienzos del decenio de 1990. El planteamiento de los programas globales hunde sus raíces en la estrategia de cooperación técnica que, como se ha dicho antes, fue elaborada para permitir que la Oficina hiciera frente a los nuevos retos en este campo, y para garantizar que la cooperación técnica siga siendo un medio de acción eficaz.

Al definir su estrategia de cooperación técnica, la OIT partió de la base de que el desarrollo de unos programas y productos adecuados constituye la piedra angular de sus esfuerzos por conseguir un máximo de calidad, trascendencia y eficacia de estas actividades, y por atraer financiación a las actividades de cooperación técnica de la OIT en las esferas comprendidas en su mandato. Para determinar el ámbito y el tipo de productos que había que desarrollar, convenía tener en cuenta distintas necesidades, a varios niveles. A este respecto, se reconoció la importancia fundamental que revisten las necesidades concretas en el plano nacional, que constituyen la verdadera razón de ser de la cooperación técnica. Por otra parte, la Oficina tenía que buscar las actividades que le permitieran obtener impacto, reconocimiento, credibilidad y visibilidad a mayor escala, partiendo del hecho de que era un actor relativamente modesto en el campo de la cooperación técnica y que, por lo tanto, disponía de recursos propios limitados. Un factor importante era que el programa de cooperación técnica de la OIT debía permitirle mostrar, de manera totalmente clara e inequívoca, la pertinencia concreta de las normas internacionales del trabajo y la sinergia que debía darse entre éstas y las actividades prácticas de cooperación técnica. Además, la Oficina tenía que cumplir con las obligaciones que se le habían atribuido en diversas conferencias de las Naciones Unidas sobre temas de interés mundial, como la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social.

Valor añadido por el enfoque de los programas globales

El concepto de programa global no ha surgido de la nada, sino que ha sido influenciado y enriquecido en gran manera por la experiencia del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). Desde hace cerca de un año, se han venido ejecutando dos programas globales: el Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer (WOMEMP) y Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP). El Programa internacional para la pequeña empresa (ISEP) se puso en marcha a mediados de 1998. En cuanto al programa Trabajo sin riesgo (SafeWork), su preparación está ya avanzada. Asimismo, se ha previsto un programa global sobre la promoción del tripartismo y el diálogo social. El tiempo dedicado a desarrollar y explorar la viabilidad y la forma de los nuevos programas refleja la importancia que la Oficina atribuye a la preparación de unos instrumentos de cooperación técnica tan precisos y específicos que no pueden desarrollarse ni multiplicarse indiscriminadamente.

Estos programas fueron concebidos como instrumentos clave de la acción de la OIT, que puedan servir de enseña de su actividad programática en una selección de sus ámbitos de competencia. Podría temerse que tales programas se conviertan en un mecanismo monolítico, centralizado y abstracto para impulsar la concreta labor de fortalecimiento de la capacidad de los mandantes y otros asociados en el plano nacional, y para impulsar la realización de los objetivos de la Organización. También se pudiera temer que, por sus proporciones previstas, resulten poco flexibles y difíciles de manejar. Pero estas preocupaciones carecen de fundamento, como lo demuestra la experiencia del IPEC, claro ejemplo de que los programas globales tienen por objeto asegurar que la OIT y sus asociados obtengan unos beneficios concretos de su ejecución.

La OIT disponía ya de proyectos de ámbito nacional, subregional, regional e interregional, pero la nueva calificación de «global» tiene connotaciones muy precisas. En primer lugar, los programas globales tendrán una extensión geográfica importante. En segundo lugar, se centrarán en el cumplimiento de obligaciones de índole también global, que se derivan — entre otras cosas — de las responsabilidades atribuidas a la OIT en el marco del seguimiento de varias cumbres internacionales de las Naciones Unidas. En tercer lugar, se basan en un enfoque de conjunto, integrado, multidisciplinario, multidimensional y de distintos niveles, que permite el aprovechamiento pleno de las ventajas de escala para potenciar ciertas funciones programáticas específicas en campos como la investigación y la evaluación, que refuerzan al mismo tiempo la capacidad y la credibilidad de la Oficina. En cuarto lugar, en la medida en que su realización supone emprender iniciativas internacionales importantes de establecimiento de redes, intercambio e interacción y divulgación de experiencias, los programas globales amplían considerablemente el campo de acción e influencia de la OIT. En quinto lugar, estos programas tienen una perspectiva a largo plazo que les permite funcionar con mayor eficiencia y eficacia y asentar una sólida plataforma para la labor de la OIT en las esferas respectivas. Por último, pero no por ello menos importante, cada programa debería convertirse en un vehículo importante de promoción de las normas del trabajo pertinentes así como de fomento de otros objetivos prioritarios de la Organización. Tras la adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, los programas que impulsan la aplicación de las normas fundamentales del trabajo cobrarán una renovada importancia en su calidad de instrumentos de realización práctica de los principios contenidos en la Declaración.

Los programas globales funcionan a dos niveles: el nacional y el internacional; esta interacción sistemática entre las actividades específicas de los países y las actividades internacionales contribuye en una medida no despreciable a su valor añadido. Los planes de acción y los proyectos concebidos para países concretos tienen por vocación atender las necesidades nacionales, al tiempo que también dan cumplimiento a las funciones programáticas centrales. Las funciones de apoyo generales redundan en beneficio de las actividades nacionales, mejoran la calidad y potencian las repercusiones de los programas, ayudando al mismo tiempo a mantener a la OIT en la vanguardia de las actividades que despliega en distintos campos.

Se ve claramente que este enfoque exige dedicar inversiones considerables al desarrollo de programas y a la creación de las correspondientes estructuras de apoyo; por ello, su aplicación está prevista sólo en un número limitado de ámbitos en los que esta metodología quede justificada. Estos programas tienen que ser muy estratégicos porque, aunque sean de gran envergadura en relación con los medios de que dispone la OIT, pueden resultar relativamente modestos respecto de la escala de operaciones de otros organismos multilaterales y bilaterales. Con todo, la metodología de trabajo, la insistencia en aplicar unos métodos innovadores y de vanguardia, así como los dispositivos de redes y de difusión utilizados, se han concebido con el fin de lograr una influencia mucho mayor fuera de los ámbitos de operación de la OIT que lo que se hubiese logrado normalmente mediante proyectos aislados.

Modalidades

Los programas globales funcionan en el marco de la política de asociación activa, sobre la base de asociaciones efectivas en el seno de la OIT. Las actividades específicas por país (o por regiones) se han concebido para su realización sobre el terreno (por los mandantes, los copartícipes de la OIT en el campo del desarrollo y las oficinas de la OIT en el exterior), en todas las etapas del ciclo de proyecto y de conformidad con las orientaciones de la política de asociación activa. Las funciones centralizadas se limitan a la prestación de apoyo técnico especializado por las unidades que se ocupan de la estructura exterior y según las necesidades del desarrollo, la puesta en práctica y la evaluación de los proyectos, además de las funciones programáticas más generales a que se ha hecho referencia más arriba. Hasta ahora, cada programa global se ha encomendado a un departamento técnico de la sede. Ahora bien, los programas necesitan disponer de una cierta autonomía a fin de hacer efectiva su orientación multidisciplinaria, indispensable para alcanzar su pleno potencial como instrumentos innovadores de la cooperación técnica.

El alcance de los programas globales y su orientación práctica también ofrecen a la Oficina una base sólida para sustentar, desde sus orígenes, actividades de naturaleza política más general en los distintos ámbitos de su competencia.

Los programas

El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC)

Después de algunas modestas iniciativas hacia fines del decenio de 1980, la OIT comenzó a intensificar gradualmente sus actividades de cooperación técnica encaminadas a potenciar la capacidad de los Estados Miembros para encontrar soluciones prácticas a los problemas relativos al trabajo infantil. En 1992 se emprendió un proyecto interdepartamental para la eliminación del trabajo infantil, financiado con cargo al presupuesto ordinario. Ese mismo año se creó el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), con una generosa aportación financiera del Gobierno alemán. Al principio, tanto los países desarrollados como los países en desarrollo no estaban demasiado convencidos de que fuese posible combatir este problema mediante las actividades de cooperación técnica, porque pensaban que el trabajo infantil provenía sólo de la pobreza. Pero el IPEC se convirtió rápidamente en el único gran programa de cooperación técnica en este campo, y en la actualidad mantiene actividades en 60 países y cuatro continentes. Este crecimiento demuestra que existe una creciente demanda de servicios por parte de los Estados Miembros y mayores volúmenes de financiación puestos a disposición por un número también mayor de donantes.

Hay actualmente un potente movimiento de ámbito mundial que exige la adopción de una acción inmediata y sostenible contra el trabajo infantil. Los mandantes de la OIT han ocupado la vanguardia de este movimiento, cada vez más dinámico, que se ha propuesto combatir resueltamente el trabajo infantil en todos los frentes. Además del acervo de experiencia práctica que ha adquirido la OIT en la búsqueda de soluciones a este problema y del creciente movimiento internacional contra el trabajo infantil, se han observado recientemente tendencias y acontecimientos que consolidan la labor de la OIT. En primer lugar, la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Conferencia en 1998, dará mayor peso a las actividades de la Oficina en este campo; en segundo lugar, es muy probable que en junio de 1999 la Conferencia adopte un nuevo convenio sobre las medidas que se han de tomar contra las peores formas de trabajo infantil.

Con el tiempo, los recursos con cargo al presupuesto ordinario han terminado por incidir de manera importante en el Programa. Tras haber sido prácticamente la única fuente de financiación de las actividades de cooperación técnica de la Oficina relativas al trabajo infantil, los recursos presupuestarios cumplen hoy una función de carácter más estratégico, pues complementan los fondos de origen extrapresupuestario y se orientan a reforzar las repercusiones y la calidad de las actividades de cooperación técnica del IPEC en algunos ámbitos esenciales. Los recursos del presupuesto ordinario destinados a las actividades relativas al trabajo infantil han venido aumentando progresivamente durante los últimos cinco años, conforme crecía la importancia que los mandantes atribuyen al tema.

Desde un punto de vista metodológico, el IPEC ha cambiado radicalmente la manera en que la OIT concebía la cooperación técnica. Los planteamientos tradicionales solían ser a corto plazo, con un número restringido de asociados y operando en un país o región beneficiaria (o en una serie heterogénea de países), sin que se formulase un marco programático coherente centrado en uno (o en un número limitado) de aspectos del problema, y apoyándose básicamente en competencias técnicas exteriores. Por el contrario, el IPEC se concibió como un programa a largo plazo, a escala mundial, con participación de muchos asociados y donantes, que propone una respuesta orgánica al problema y que se apoya en gran medida en las capacidades nacionales.

Este cambio de planteamientos reflejaba la evolución de un contexto internacional caracterizado por la mundialización, en el que el trabajo infantil ya no se consideraba una preocupación puramente nacional, sino un tema de interés internacional. Las ventajas de escala permitieron al IPEC sacar el máximo partido de su eficacia y visibilidad, ofreciendo así una respuesta idónea a las solicitudes de asistencia que se le formulaban. Aun cuando el lanzamiento del IPEC había sido anterior a la introducción de la política de asociación activa, en este Programa se plasmaban ya varios de los principios de la misma. Desde el principio, el IPEC insistió en las actividades nacionales basadas en el mayor grado posible de participación nacional y de ejecución nacional. Había sido concebido como un programa mundial con componentes nacionales y, como reflejo de ello, se crearon comités directivos nacionales, un comité directivo internacional del programa y una unidad central de gestión del programa. Esta estructura favoreció la participación de los mandantes en la definición de prioridades por país, al tiempo que permitió contar con el apoyo centralizado de los especialistas.

El Programa desarrolló un método por etapas, a largo plazo y multisectorial, con los objetivos siguientes: reforzar la capacidad de cada país para eliminar el trabajo infantil centrándose inicialmente en sus peores formas, y contribuir a impulsar un movimiento mundial de apoyo a las actividades de erradicación del trabajo infantil. Desde su creación, el IPEC se basó en el postulado de que el trabajo infantil debía ser abordado a través de una amplia asociación con los mandantes de la OIT y con la sociedad civil. Con el paso de los años, los gobiernos se han convertido en asociados permanentes del Programa; en las etapas iniciales, las organizaciones no gubernamentales fueron colaboradoras importantes, puesto que en el trabajo infantil predomina el sector no estructurado. Pero con el mayor compromiso de las organizaciones de trabajadores y empleadores en favor de la causa de la erradicación del trabajo infantil, y con el fortalecimiento de su capacidad para tomar medidas concretas, la participación de las organizaciones no gubernamentales en la aplicación del programa de acción del IPEC se ha visto considerablemente reducida.

Una evaluación de los resultados del Programa (realizada en función de los indicadores que figuraban en los primeros documentos del mismo) muestra que el IPEC ha funcionado de manera muy satisfactoria. La OIT ha consolidado firmemente su condición de organismo principal de las Naciones Unidas en materia de trabajo infantil, al que los Estados Miembros recurren en busca de asesoramiento y asistencia. También se ha observado un renovado interés por la elaboración y promoción de las normas internacionales del trabajo como, por ejemplo, la ratificación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) y el respaldo que ha recibido el proyecto de convenio sobre la prohibición y la eliminación inmediata de las peores formas de trabajo infantil. En los últimos dos años ha habido varias conferencias internacionales en las que el problema del trabajo infantil se ha proyectado a la escena mundial, al tiempo que se ha reforzado más que nunca el compromiso político de los gobiernos para encontrar soluciones al problema. La enérgica presión ejercida por diversos sectores nacionales de muchos países se ha traducido en un gran compromiso y dedicación de cada país a la búsqueda de soluciones. Técnicamente, el IPEC ha tenido la responsabilidad de ir abriendo camino, desarrollando y experimentando nuevos métodos y técnicas de investigación en relación con las formas más intolerables de trabajo infantil, acopiando y sistematizando la información estadística al respecto, y fomentando diversas iniciativas de enseñanza y capacitación no institucional en este ámbito.

Sin embargo, la experiencia del IPEC ha mostrado que los mismos factores en que se sustenta su fuerza conllevan a veces debilidades o dificultades. En primer lugar, la importante función que desempeñan los mecanismos nacionales en el diseño y planificación del Programa exigen mucha prudencia para conciliar las prioridades y preocupaciones de los interlocutores de la OIT con los principios y normas que ésta sustenta. En segundo lugar, para el éxito del Programa ha sido fundamental la aplicación de procedimientos muy flexibles, lo que a veces entraña también dificultades de ajuste con los procedimientos habituales en una organización internacional que, como la OIT, debe respetar reglas financieras incuestionables y garantizar el rendimiento de cuentas a los donantes. En tercer lugar, aun cuando la actuación de un equipo pequeño y dinámico permitió que el Programa conservara la necesaria flexibilidad y redujera los costos generales, en los años de rápido crecimiento esta ventaja puede haberse convertido en un inconveniente por lo que se refiere a la capacidad de absorción de la demanda de los mandantes. Recientemente (en 1997 y 1998) la dotación en personal del Programa hubo de ser considerablemente reforzada, a fin de permitirle dar satisfacción a las expectativas de los Estados Miembros y asegurar la prestación de una cooperación técnica de gran calidad.

Por lo que se refiere a las prioridades y orientaciones estratégicas futuras, las actividades del IPEC seguirán estando relacionadas con la promoción del Convenio núm. 138 y de la Recomendación núm. 146 que lo complementa, instrumentos que ofrecen el marco político general necesario para la aplicación de sus proyectos y programas. El actual proyecto de convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, así como la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, vendrán a reforzar el marco político general de las actividades del Programa.

Aunque el IPEC siga prestando asistencia a los países que la necesiten, en adelante su preocupación primordial será la consolidación de sus logros, para lo cual concentrará sus esfuerzos y creará y desarrollará modelos e instrumentos que puedan ser reproducidos y aplicados en los distintos países. Características fundamentales de este trabajo serán la calidad y la búsqueda de resultados mensurables. Ello exigirá, en particular: 1) crear un entorno favorable y establecer las modalidades adecuadas para una transición sin dificultades o una paulatina retirada del IPEC de los países en que está actuando desde hace años; 2) concentrarse en los ramos industriales y ocupaciones peligrosas, así como en las formas y condiciones de empleo que sean manifiestamente intolerables, lo que implicará lograr que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el proyecto de convenio sobre la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, y 3) elaborar instrumentos de planificación y aplicación de programas nacionales o sectoriales con plazo de ejecución fijo, encaminados a lograr la eliminación efectiva y total del trabajo infantil, así como a alentar y prestar asistencia a los países por lo que se refiere a la aplicación de tales instrumentos.

El Programa seguirá apoyándose en una amplia base de asociaciones de mandantes de la OIT, otros organismos privados y públicos y la sociedad civil en general. Se seguirán desplegando esfuerzos para reforzar la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la elaboración y puesta en práctica de los programas.

Hay mucha demanda en el sentido de que la Oficina amplíe sus actividades estadísticas, incluyendo en ellas el trabajo infantil. Esta labor se llevará a cabo en el marco del IPEC y de su nuevo Programa de información estadística y de seguimiento en materia de trabajo infantil (SIMPOC). La labor del SIMPOC, junto con las demás tareas de orientación política que lleva a cabo la Oficina, serán una fuente sin igual de información para el establecimiento de las prioridades del IPEC, la elaboración de los programas y la evaluación de la marcha de los trabajos encaminados a alcanzar la abolición efectiva del trabajo infantil y, en particular, la eliminación de sus peores formas.

El Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer (WOMEMP)

Este Programa se inició en junio de 1997, al objeto de eliminar la discriminación de género en el empleo y la ocupación. El Programa reconoce que el objetivo de lograr más y mejores empleos para la mujer abarca también otros derechos y principios fundamentales: la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva; la eliminación del trabajo forzoso y el trabajo obligatorio; la eliminación efectiva del trabajo infantil y de la discriminación en todos los demás planos. El Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer es también la contribución específica de la OIT al seguimiento de la Declaración de Beijing y Plataforma de Acción formuladas por la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, y de la Declaración de Copenhague y Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Este Programa recibió un decidido apoyo en la Reunión tripartita oficiosa de nivel ministerial que se celebró en el marco de la 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1998).

Los primeros esfuerzos del Programa se han concentrado en detectar cuáles son los problemas y cuestiones clave, formular la estrategia del Programa, organizar las tareas de divulgación y sensibilización, preparar los planes de acción nacionales, emprender la recaudación de fondos y proceder a la planificación e investigaciones preliminares. De conformidad con el enfoque general de los programas globales, el Programa funciona con dos enfoques: nacional e internacional.

En el plano nacional, ha estado prestando servicios técnicos y de apoyo a los mandantes de la OIT de algunos países, concretamente en la formulación y puesta en práctica de los planes de acción nacionales encaminados a elevar el volumen y la calidad del empleo femenino y mejorar sus condiciones de trabajo. Estos planes de acción nacionales se formulan en estrecha colaboración y consulta con las autoridades, los interlocutores sociales, las organizaciones femeninas y otros grupos cívicos, así como con los organismos donantes presentes en el país. El Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer trabaja en estrecha colaboración con algunos países para formular estrategias integradas y globales que promuevan o plasmen en medidas concretas los principios fundamentales en materia de trabajo femenino, velando al mismo tiempo por que el empleo de las mujeres sirva para erradicar la pobreza y asegurar un desarrollo duradero y un empleo racional de los recursos humanos. Se presta una atención especial a la protección de los grupos más vulnerables de trabajadoras. Hasta hoy, el Programa ha llevado a cabo actividades en Burkina Faso, Croacia, Estonia, Pakistán, México y República Unida de Tanzanía consistentes en la elaboración de planes nacionales de acción en que se toman en consideración las necesidades y prioridades de cada país.

En el plano internacional, el Programa ha emprendido diversas actividades de cooperación técnica que pueden clasificarse en tres categorías principales. Estas son las siguientes: poner a disposición de los mandantes de la OIT una profusión de informaciones, orientaciones y consejos prácticos sobre políticas y programas eficaces y viables que pueden aplicarse al objetivo de lograr más y mejores empleos para las mujeres, así como a la realización de los principios y derechos fundamentales en el trabajo; señalar a la atención de las mujeres las nuevas tendencias y hechos importantes en la economía mundial que afectan la equidad, el progreso social y las posibilidades de erradicar la pobreza, y que asimismo hacen surgir nuevos grupos vulnerables; y promover una cooperación y coordinación más estrechas con otras organizaciones internacionales. Un ejemplo de esta labor es la preparación en colaboración con la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) de un manual destinado a intensificar la participación de los sindicatos en la promoción de la igualdad entre trabajadores y trabajadoras.

Asimismo, el Programa está preparando una serie de manuales y guías de fácil manejo sobre legislaciones modelo y métodos innovadores en los campos de la lucha contra la discriminación, la igualdad de remuneraciones, la lucha contra el acoso sexual, las prácticas laborales compatibles con la vida familiar y el establecimiento de mecanismos nacionales de promoción de la igualdad. De esta manera, el Programa espera impulsar el intercambio sistemático de informaciones y experiencias entre países y regiones, así como una difusión mucho más amplia de estos materiales, a fin de que las enseñanzas que se adquieran puedan compartirse y servir de base más amplia para el movimiento pro igualdad. Esta estrategia favorecerá la consolidación de un entorno más propicio a otras actividades de cooperación técnica previstas en el Programa, sobre todo en el ámbito nacional.

Respecto a las prioridades para el futuro, el Programa se ha propuesto continuar en una escala superior las actividades iniciadas hasta ahora. Se trata, pues, de pasar a una fase de funcionamiento pleno. El Programa tiene un enorme potencial para contribuir de manera significativa a la aplicación de la reciente Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, a las actividades complementarias de las principales conferencias internacionales y al compromiso general asumido por el sistema de las Naciones Unidas de erradicar la pobreza. Por supuesto, esta labor dependerá en la práctica de que se obtenga una financiación adecuada para el Programa y de que se logre un respaldo para el mismo, tanto dentro de la OIT como fuera de su ámbito.

Las Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza

El programa Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP), que se puso en marcha en enero de 1998, tiene por objeto promover el desarrollo social y contribuir así a luchar contra la pobreza y la exclusión social, ayudando al mismo tiempo a preservar y reforzar la cohesión social y la protección social en el marco de la mundialización, las políticas de estabilización macroeconómica, los programas de ajuste estructural y las estrategias de transición. El Programa se centra en la búsqueda de medios alternativos, complementarios y eficaces para garantizar la protección social y promover el desarrollo de las categorías más pobres de la población, basándose en el concepto de economía social(3), habida cuenta de que los mecanismos tradicionales son, al parecer, incapaces de atender las dimensiones sociales del proceso en un futuro próximo.

Las normas internacionales del trabajo son a la vez la plataforma y el marco de trabajo de las actividades del Programa, y se integran sistemáticamente en las técnicas metodológicas sobre economía social. El Programa promueve las normas internacionales del trabajo fundamentales, y en particular las relacionadas con la seguridad social, las organizaciones de trabajadores rurales, las cooperativas, el trabajo infantil, el empleo de la mujer, los trabajadores de las plantaciones y los pueblos indígenas y tribales.

Los programas nacionales se desarrollan con la participación de las oficinas exteriores de la OIT y de los interlocutores sociales de cada país; su puesta en práctica está a cargo de estructuras nacionales dirigidas por las oficinas exteriores de la OIT. La unidad central de programa actúa como observatorio internacional de los aspectos más importantes de la economía social, como punto de referencia de la red internacional y como centro de excelencia y unidad de apoyo para la elaboración de productos y la supervisión y evaluación de todas las actividades de programa. Por otra parte, el Programa proporciona servicios de consulta a los interlocutores sociales y mantiene un diálogo sobre cuestiones técnicas con los principales organismos de financiación y otras entidades internacionales, prestándoles ayuda en su labor de lucha contra la exclusión social por medio de la economía social.

En su primer año de funcionamiento, las STEP han establecido la unidad central del Programa, iniciado el proceso de creación de su red internacional, en la que toman parte diversas organizaciones, creado el centro de documentación, en el marco de los servicios de la biblioteca central de la OIT, emprendido actividades de formulación conceptual e investigación, elaborado instrumentos metodológicos, establecido acuerdos de asociación y explorado otras posibilidades de colaboración, promovido el Programa, identificado sus necesidades juntamente con las oficinas exteriores y los interlocutores de cada país, formulado propuestas, y tomado iniciativas para la movilización de recursos necesarios para la puesta en práctica de tales propuestas.

Un aspecto importante de las actividades del Programa ha sido el concepto de «microseguros», que tiene por fin democratizar estos servicios y lograr una mayor igualdad de acceso a los mismos, iniciativa innovadora que ha sido muy favorablemente acogida por los profesionales y que ha demostrado ser aplicable a muchas esferas de actividad, en particular el sector de la salud.

En el terreno, las STEP han colaborado con diversos interlocutores en Africa occidental y central, explorando la contribución efectiva y la contribución potencial que las organizaciones de seguro de salud mutualistas pueden hacer a la financiación, prestación y facilidades de acceso a la atención sanitaria. El Programa ha sido también coorganizador de una reunión de trabajo celebrada en Abidján, en junio de 1998, en la que se definieron estrategias de apoyo a las organizaciones mutualistas de seguro de salud. De allí nació la Plataforma de Abidján, que hoy facilita las consultas e intercambios entre los principales actores en este campo. Las STEP han tenido también una intensa actividad en Africa oriental y meridional, así como en los países africanos de habla portuguesa, participando en la realización de estudios, determinación de las necesidades nacionales y formulación de propuestas de proyecto adecuadas. Entre las actividades del Programa en el ámbito regional africano figuran la preparación de una guía sobre seguros de salud mutualistas destinada a los microempresarios y sus organizaciones de apoyo (trabajo realizado conjuntamente con el ISEP, otro programa global de la OIT) y la concepción de un programa regional africano sobre organizaciones de seguro de salud mutualistas.

En Asia se han llevado a cabo actividades en China, India, Mongolia y Nepal en estrecha colaboración con la OMS, el PNUD, la Alianza Cooperativa Internacional y la Organización Internacional de Cooperativas de Salud (ICHO). En América Latina, se han iniciado actividades en Chile, en colaboración con la Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV), con miras al establecimiento de un programa sindical. También se ha cooperado con los países andinos en cuestiones relativas a ferias comerciales, tarea en la que se colaboró con el Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola. En el Cono Sur se han iniciado actividades sobre seguros de salud mutualistas en cooperación con la Asociación de Fondos Mutualistas de América (AMA). En Europa, se han llevado a cabo actividades relativas a la protección social en Polonia, y (conjuntamente con el PNUD) a la mitigación de la pobreza en Rumania y Azerbaiyán.

Ha aumentado la demanda de asistencia en materia de microseguros de parte de las organizaciones femeninas. Al respecto, se está preparando un proyecto interregional sobre seguro social destinado a las mujeres de las zonas rurales y del sector urbano no estructurado.

Respecto a las prioridades futuras en el plano internacional, se seguirá desarrollando la función de observatorio internacional, así como las labores de consolidación de la red de las STEP. Entre las actividades previstas por lo que se refiere a la función de centro de excelencia figuran el establecimiento de redes de distribución para las publicaciones de las STEP y la prestación de servicios de asesoramiento a organizaciones de economía social, sus interlocutores y las autoridades. El tema prioritario será la extensión de la protección social, en cuyo marco se prestará una atención particular al desarrollo de los sistemas de microseguros. Un segundo tema de trabajo será la relación entre las organizaciones de trabajadores y la economía social, que se abordará en colaboración con ACTRAV. Algunos de los temas subsidiarios serán el desarrollo local, las ferias comerciales, los criterios éticos de financiación y la microfinanciación.

El Programa internacional para la pequeña empresa

En 1998, la OIT inició las actividades del Programa internacional para la pequeña empresa (ISEP) para reaccionar ante la reciente crisis mundial de desempleo. El Programa tiene por objeto consolidar y ampliar los esfuerzos de la OIT encaminados a promover el desarrollo de las pequeñas empresas. El ISEP es también el principal medio de que dispone la OIT para ayudar a los Estados Miembros a aplicar las disposiciones de la Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189), adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 86.ª reunión (junio de 1998).

Actualmente, en casi todos los países, la creación de nuevos empleos corre a cargo de las pequeñas empresas. El ISEP se propone ayudarles a alcanzar su pleno potencial y contribuir así al crecimiento económico y a la creación de empleo, buscando soluciones a las numerosas dificultades con que tropiezan. Se trata de un programa global, integrado, de repercusiones inmediatas y de gran eficacia con relación a sus costos, que promueve el espíritu de empresa y ayuda a las pequeñas unidades a crear más puestos de trabajo, mejorando su calidad y viabilidad en un entorno económico cada vez más competitivo.

El ISEP ayuda a las personas que quieren escapar del círculo vicioso del desempleo y la pobreza asumiendo su propio destino. Los beneficiarios del Programa son los millones de pequeñas empresas ya existentes o potenciales que se empeñan por salir adelante. Entre éstas, el ISEP se ocupa con especial atención de las pequeñas empresas dirigidas por mujeres en la búsqueda de soluciones a los problemas que se les plantean por su propia condición femenina.

El ISEP coopera con las entidades locales que se interesan por el desarrollo de la pequeña empresa, aportando una metodología de gran rentabilidad en función de los costos que permite optimizar al máximo el alcance de los servicios que presta el Programa. Entre los asociados del ISEP figuran las autoridades estatales, las organizaciones de empleadores y de trabajadores, las cámaras de comercio y las asociaciones de pequeños empresarios, cuya participación plena en el desarrollo del ISEP constituye precisamente un objetivo importante del Programa.

La metodología innovadora, de resultados inmediatos y de bajo costo con relación a los resultados concebida por el ISEP se basa en investigaciones aplicadas de excelente nivel y en las prácticas óptimas que se conocen en la materia. El Programa presta una atención primordial a la difusión de estos enfoques y a su reproducción adaptada a los distintos países como medio para amplificar al máximo sus repercusiones. Una faceta importante del ISEP es el trato prioritario que se da a la mejora de la calidad del empleo en las pequeñas empresas, de conformidad con las normas internacionales del trabajo.

El ISEP ha definido cinco ámbitos de acción prioritarios:

El Programa global sobre seguridad y salud en el trabajo
(Trabajo sin riesgo/SafeWork)

Las enfermedades y accidentes relacionados con el trabajo siguen planteando un grave problema, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. La OIT calcula que los trabajadores sufren 250 millones de accidentes de trabajo al año, y por lo menos 335.000 muertes provocadas por tales accidentes. Otros 160 millones de personas padecen enfermedades profesionales que hubieran podido evitarse. Sumando las víctimas por accidentes y enfermedades, se estima que el total de muertes anuales llega a 1,1 millones de personas, cifra que es probablemente inferior a la realidad. Las pérdidas económicas alcanzan cifras enormes, y los daños que sufren las familias y las colectividades afectadas son incalculables. Sin embargo, es sorprendente que la preocupación y el conocimiento internacional sobre las proporciones y envergadura del problema sean limitadas. Las medidas que deberían poner freno a este fenómeno, especialmente en los países en desarrollo, quedan coartadas por la insuficiente comprensión e información sobre el problema, así como por una capacidad limitada para concebir y aplicar políticas y programas eficaces. Pese al número alarmante de muertes, accidentes y enfermedades, las decisiones de inversión, especialmente en América Latina y en Asia, se suelen adoptar sin tomar en consideración los aspectos relativos a la seguridad, la salud y el medio ambiente.

El programa Trabajo sin riesgo (SafeWork) ha sido concebido para atender esta necesidad. Sus objetivos fundamentales son: a) suscitar en todo el mundo el interés por las dimensiones y las consecuencias de los accidentes, las lesiones y las enfermedades relacionadas con el trabajo; b) promover una protección básica de todos los trabajadores, en consonancia con las normas internacionales del trabajo, y c) incrementar la capacidad de los Estados Miembros y de la industria para idear y aplicar políticas y programas de prevención y protección eficaces.

El Programa perseguirá una doble finalidad. En primer lugar, creará alianzas y asociaciones, emprendiendo para ello actividades que puedan llevar a cabo los mandantes de la OIT, las organizaciones no gubernamentales y las agrupaciones de derechos humanos en el marco de campañas de movilización y de influencia y presión encaminadas a suscitar la adopción de medidas enérgicas por los gobiernos. En segundo lugar, respaldará las iniciativas nacionales mediante un programa integrado de asistencia técnica directa. Esto comprenderá la elaboración de medios de gestión y de servicios de observación e información destinados a prevenir los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y a proteger la salud y el bienestar de los trabajadores y el medio ambiente.

La acción del Programa se centrará en las ocupaciones y oficios peligrosos, atendiendo prioritariamente la situación de los trabajadores que realizan actividades sumamente peligrosas, las categorías de trabajadores vulnerables en razón de su sexo o su edad y los trabajadores ocupados en el sector urbano no estructurado, que suelen carecer de la protección sanitaria más elemental.

El Programa se inspirará en los principios y valores de la OIT, pero tendrá la necesaria flexibilidad como para tomar en consideración la diversidad regional y nacional. Sus actividades principales serán las siguientes: i) el impulso de campañas mundiales de movilización para informar, aconsejar y exigir las transformaciones necesarias; ii) el establecimiento de un programa estadístico mundial, centrado en las ocupaciones y sectores peligrosos; iii) la formulación y coordinación de programas nacionales de acción que propongan un marco unificado para la preparación de actividades de ámbito nacional y sectorial conforme con las políticas y principios aprobados internacionalmente; iv) el establecimiento de programas de formación y la elaboración de materiales didácticos adaptados a la situación de cada país, y v) la organización de reuniones de intercambio internacional de información y experiencia en relación con la seguridad y la salud de los trabajadores, y en particular de conferencias a escala mundial. En suma, este Programa se plasmará en una campaña mundial cuyo objetivo es conseguir que el trabajo sea más seguro, salubre y humano. Otra característica singular es que se trata de un programa verdaderamente mundial en un sentido que no suele darse en programas comparables. Concretamente, aunque se interesará más por el problema de los países en desarrollo, el programa Trabajo sin riesgo se ocupará igualmente de los países industrializados, en particular en lo que se refiere a nuevos problemas relacionados con los nuevos riesgos derivados del progreso técnico, la mundialización y la evolución de la naturaleza del trabajo y de las relaciones laborales.

Conclusiones

Estos programas, a excepción del IPEC, son las iniciativas más recientes de la OIT, que todavía deben pasar por la prueba del tiempo. Hay que insistir en que no cabe esperar resultados espectaculares de la noche a la mañana. Incluso en el caso de un programa que como el IPEC se ocupa de un tema que suscita un interés fuera de lo común, se necesita pasar por un período de gestación durante el cual hay que vencer el escepticismo y las reticencias antes de poder entrar en la etapa de expansión, que supone contar con un considerable apoyo de todos los interlocutores sociales. El IPEC ha tenido que efectuar diversos ajustes para emprender con éxito esta etapa de expansión, por lo que cabe suponer que otros programas tendrán que proceder de manera análoga en el momento oportuno. Como la mayoría de las actividades de cooperación técnica de la OIT, los programas globales dependen en gran medida de la financiación externa. Ahora bien, incluso en las primeras etapas de su desarrollo, los programas operacionales son objeto de una gran demanda de servicios que la Oficina debe esforzarse enormemente por prestar. Por lo tanto, resulta esencial que se emprendan campañas concertadas de movilización de recursos. La OIT deberá mantener un diálogo constante con los contribuyentes potenciales a fin de instaurar un clima de confianza indispensable para favorecer los esfuerzos de financiación de los programas. La experiencia del IPEC ha mostrado cuán importante es contar con el apoyo de los recursos del presupuesto ordinario durante las primeras etapas de un programa. Las entidades donantes también prefieren saber que los nuevos programas han sido previstos en el presupuesto ordinario y disponen de créditos con cargo a éste; la Oficina tendrá, pues, que dar satisfacción a tales expectativas. Otra dificultad mayor que habrá que superar consiste en proponer un método multidisciplinario, ya que se sabe que los enfoques particulares y restringidos limitan y coartan el potencial de los programas. Estos son retos importantes, y la Oficina seguirá estudiando los métodos que resulten más adecuados para superarlos.

La movilización de recursos

Resumen

La evolución de la movilización de recursos para la cooperación técnica en la OIT desde comienzos del decenio de 1990 se refleja en el cuadro 3.1 y en el gráfico 3.1 que figuran a continuación; la imagen que se deriva del cuadro y del gráfico muestra una disminución drástica y gradual, que representa entre 1990 y 1994 el 60 por ciento de las consignaciones. Esta disminución constante era poco habitual en años anteriores, que se caracterizaban principalmente por incrementos constantes de los recursos destinados a la cooperación técnica. Los datos revelan que la disminución durante este período fue más pronunciada en el caso del PNUD, donde las consignaciones de créditos correspondientes a 1994 y 1995 fueron tan sólo un 25 por ciento de las consignaciones de créditos correspondientes a 1990. Aunque también se observa una disminución importante de las asignaciones multibilaterales (por ejemplo en 1994, en que las consignaciones de créditos representaban menos del 50 por ciento de las correspondientes a 1990), desde un punto de vista comparativo el programa multibilateral ha presentado mejores resultados.

Cuadro 3.1. Consignaciones de créditos anuales entre 1990 y 1997, por fuentes principales .de financiación (en millones de dólares de Estados Unidos)

 

PNUD/FNUAP

Multibilaterales

Otros

Total

1990

81

77

8

166

1991

72

51

8

131

1992

52

47

14

113

1993

28

40

11

79

1994

21

37

12

70

1995

22

85

7

114

1996

33

79

2

115

1997

54

60

7

121

No obstante, la información que se facilita muestra también claramente que a partir de 1995 la situación mejoró de manera considerable como consecuencia de la introducción de la política de asociación activa, del lanzamiento de nuevos programas y de las medidas específicas adoptadas en materia de movilización de recursos. En esta sección del capítulo se examinará la situación general con mayor detalle, se describirán los antecedentes a la misma y se presentará la situación actual en relación con la movilización de recursos y las cuestiones esenciales de cara al futuro.

Durante el período que abarca el presente informe, la movilización de recursos se convirtió en una preocupación principal en el marco del programa de cooperación técnica de la OIT. La Oficina reconoció que no podía esperarse que los recursos disponibles con cargo a su presupuesto ordinario pudieran abarcar la amplia gama de servicios que solicitaban los Estados Miembros. Estos servicios (que habían aumentado de manera importante desde la introducción de la política de asociación activa) comprenden una amplia gama de cuestiones, gran número de las cuales se refieren a la asistencia y cooperación técnicas. En consecuencia, la Oficina comenzó a precisar de manera más sistemática el criterio óptimo a fin de garantizar una financiación extrapresupuestaria para completar sus recursos del presupuesto ordinario. A este respecto, pretende vincular sus actividades de cooperación técnica de manera más coherente que en el pasado a su programa de trabajo financiado con cargo al presupuesto ordinario a fin de garantizar una sinergia óptima entre dichas fuentes de financiación y de garantizar la máxima coherencia en su programa global de trabajo.

Cabe señalar que se trata de un fenómeno a escala de todo el sistema de las Naciones Unidas. De hecho, los resultados obtenidos por la OIT han comenzado a experimentar una mejora en el gasto global en 1997, lo que en este contexto supone una evolución digna de mención.

En noviembre de 1994, la Oficina presentó una estrategia global para la cooperación técnica a la Comisión de Cooperación Técnica del Consejo de Administración. Con arreglo a la discusión celebrada durante la reunión de la Conferencia de 1993, dicha estrategia reflejaba la recién introducida política de asociación activa e incorporaba un elemento destinado a la movilización de recursos. En aquel momento, se reconocía claramente la intensa competencia por los recursos de la cooperación al desarrollo. El principal avance de la estrategia en lo que atañe a los esfuerzos para la movilización de recursos giraba en torno a un enfoque sistemático e individualizado para cada donante, la preparación de unos conjuntos coherentes de medidas de cooperación técnica y un intento de influir sobre las prioridades de los donantes a través del diálogo. El Consejo de Administración aprobó esta estrategia de la OIT en relación con la cooperación técnica, incluido su elemento relativo a la movilización de los recursos.

En los años siguientes, se fue haciendo evidente que sería necesaria una acción más precisa y deliberada para hacer frente a la disminución constante de nuevas consignaciones de créditos y de los correspondientes gastos destinados al programa de cooperación técnica de la OIT. Al mismo tiempo, la política de asociación activa contribuyó a los esfuerzos de la Oficina para evaluar de nuevo los aspectos cuantitativos y cualitativos de su futuro programa de cooperación técnica. En este contexto, se adoptaron diversas medidas a comienzos de 1996 a fin de renovar y reforzar los esfuerzos para la movilización de recursos, cuya responsabilidad global se atribuyó a un miembro de la Dirección General de la Oficina. Como parte de estos acontecimientos, que coincidieron con las solicitudes de la Comisión de Cooperación Técnica para que se siguiera actuando en esta materia, se elaboró un documento sobre la estrategia de la OIT para la movilización de recursos a fin de someterlo a la reunión de noviembre de 1997 de la Comisión. Más adelante, el Consejo de Administración dio su respaldo a esta estrategia, al tiempo que reconoció la necesidad de poner a disposición los recursos financieros necesarios para la promoción de la cooperación técnica. La Oficina comenzó a finales de 1997 a tomar las medidas necesarias para la aplicación de esta renovada estrategia de movilización de los recursos.

Esta estrategia renovada presenta tres elementos principales: el desarrollo de los programas; el fortalecimiento y ampliación de la asociación con los organismos de financiación, y una campaña de mercadotecnia. Al concentrarse en estos tres elementos, la estrategia trataba claramente de sacar partido de los progresos realizados en el contexto de la política de asociación activa. A través de estos contactos más estrechos entre los mandantes y la estructura exterior, la Oficina mejoró de manera importante la base para una formulación coherente de los programas. Los objetivos por país (que se acuerdan con los mandantes) proporcionan una base sólida no sólo para la formulación de programas en el plano nacional, sino también para la formulación de programas en los planos subregional, regional e internacional. Del mismo modo, la asociación nacional en los países que reciben asistencia de la OIT debía repetirse por medio de asociaciones con la comunidad de donantes.

La formulación de los programas

Tal como se informó en la reunión de marzo de 1999 del Consejo de Administración, la introducción de la política de asociación activa ha tenido importantes y significativas consecuencias sobre las prácticas de la Oficina en materia de formulación de programas. Los objetivos por país, que definen el programa de trabajo de la OIT en los países interesados, se están convirtiendo en la base para la formulación de programas de la OIT y han contribuido claramente a movilizar recursos. La recaudación de fondos en el plano nacional ha mejorado con este enfoque de formulación conjunta de los programas con las instituciones gubernamentales y los interlocutores sociales. Estos interlocutores también pueden desempeñar un papel más importante y útil a la hora de sensibilizar a la comunidad de donantes locales respecto de las necesidades de financiación para el programa de trabajo de la OIT sobre la base de los objetivos por país. Este enfoque ha comenzado a dar resultados positivos. La disminución antes citada de los recursos procedentes del PNUD se ha detenido gracias (entre otros factores) a las orientaciones precisas que se impartieron desde la sede a las estructuras exteriores acerca de la manera de beneficiarse de las nuevas oportunidades que ofrecía el PNUD haciendo uso de los nuevos instrumentos que brindaba la política de asociación activa. Se recordará por ejemplo que, en 1996, surgió una situación en que existían fondos del PNUD disponibles. Gracias a que muchas oficinas de la OIT habían desarrollado en el plano nacional programas de trabajo basados en los objetivos por país, dichos programas pudieron someterse al PNUD, y, como resultado, las asignaciones del PNUD pasaron de 43 millones de dólares en 1994-1995 a 86 millones de dólares en 1996-1997.

La estrategia de movilización de recursos también se centraba de manera deliberada en el papel reservado a la programación en el plano nacional para la formulación de programas de cooperación técnica subregionales e internacionales. Este proceso permite a la Oficina invertir y promover diversos programas subregionales y regionales (como, por ejemplo, el programa Empleos para Africa, que comenzó en 1998). En el plano global, este enfoque permitió centrarse en diversos programas globales de cooperación técnica acordes con los temas prioritarios derivados de los objetivos por país. La Comisión de Cooperación Técnica discutió y dio su apoyo en marzo de 1998 al enfoque general para los programas globales de cooperación técnica. La actual situación financiera de los tres programas globales más desarrollados (el IPEC, las STEP y el ISEP) demuestra la validez de este enfoque para la movilización de recursos.

Estas consignaciones de créditos reflejan la importancia concedida a los programas globales por la comunidad de donantes y el compromiso de la OIT de trabajar en relación con una serie de temas prioritarios de importancia mundial. Desde el punto de vista de los donantes, los programas globales permiten construir una relación duradera y dotada de mayor contenido con la OIT en ámbitos de interés común, y trabajar en un compromiso programático a largo plazo en lugar de tener que adoptar un enfoque basado en los proyectos individuales.

Aunque no sería realista suponer que todos los programas globales atraerán el mismo grado de financiación que el IPEC — que es en muchos aspectos único —, la experiencia enseña que un planteamiento bien definido en el plano global respecto de un área de trabajo prioritario de la OIT tiene más posibilidades de obtener financiación que los proyectos individuales e inconexos. El enfoque programático global también tendrá que examinarse desde el punto de vista de los nuevos impulsos a la cooperación técnica como consecuencia de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.

Las asociaciones para la movilización de recursos

El planteamiento de llevar a cabo asociaciones con la comunidad de donantes se centraba básicamente en torno a los mismos principios que la política de asociación activa. La premisa fundamental de este enfoque se refiere a la necesidad de establecer una relación más sustantiva con los asociados financieros. Esta relación tendría que reflejar un compromiso de colaboración a largo plazo en relación con diversos temas, determinados conjuntamente, así como la instauración de un diálogo más intenso y regular a nivel político y técnico.

Este planteamiento tiene por objeto:

Los asociados multibilaterales

Vamos ahora a describir los esfuerzos realizados para reforzar y ampliar las relaciones con los asociados multibilaterales. La cooperación con el PNUD y las instituciones financieras se describirá más adelante en el texto. Desde el principio se reconoció que la estrategia de movilización de recursos tenía un alcance relativamente limitado a efectos de un incremento de la financiación procedente de los principales asociados multibilaterales. En consecuencia, se decidió concentrarse en intensificar las relaciones con los principales donantes existentes, aumentar la colaboración con otros donantes multibilaterales y buscar nuevos asociados.

En el caso de los donantes multibilaterales tradicionales (Bélgica, Dinamarca, España, Italia, Japón, Noruega y Países Bajos) con los que la OIT ya ha establecido mecanismos de revisión periódica, se realizaron esfuerzos para consolidar la relación utilizando las reuniones de revisión para discutir asuntos de política general y cuestiones técnicas de interés común, y para fijar objetivos conjuntos para la colaboración futura. Al mismo tiempo, se trató de encontrar vías para incrementar el compromiso de los donantes, de modo que consignaran un volumen de recursos constante a las actividades de la OIT en relación con un programa, en lugar de hacerlos sobre la base de proyectos individuales, siempre que fuera posible establecer un vínculo con los programas globales. Los resultados han sido alentadores, y en la actualidad este enfoque se aplica de una u otra forma en Dinamarca (pionera a este respecto), Bélgica y Japón.

Respecto a los donantes multibilaterales para los que no existe ningún mecanismo de revisión, la estrategia tenía como objetivo establecer este tipo de mecanismo para lograr un mejor diálogo. Los principales países pertenecientes a este grupo eran Finlandia, Francia, Suecia y Suiza. Las iniciativas adoptadas a este respecto en relación con Suecia y Francia han comenzado a dar frutos; se consideran prometedoras las perspectivas para iniciar contactos periódicos para un diálogo en materia de políticas. Como es evidente, aunque no se ha creado ningún mecanismo concreto, la Oficina mantiene contactos regulares con Alemania, pues se trata del contribuyente principal del IPEC y contribuye además a otros proyectos.

Por último, pero no menos importante, los demás esfuerzos realizados en el marco de la estrategia para diversificar y reforzar la base de donantes han permitido lograr una serie de resultados alentadores. En primer lugar, los Estados Unidos han contraído un compromiso amplio y a largo plazo con el IPEC, que los situará entre los principales asociados multibilaterales a partir de 1999. Otro resultado positivo que cabe mencionar es el inicio de una serie de reuniones periódicas de una comisión conjunta con Portugal en 1998, acompañada de un importante compromiso financiero para los países de habla portuguesa. Aunque los niveles globales aún siguen siendo limitados, Luxemburgo y Austria también han incrementado de manera importante su financiación. Con el Reino Unido, se ha iniciado un diálogo global sobre cuestiones políticas y técnicas a fin de aumentar la colaboración. Existen claras posibilidades de mayor diversificación (por ejemplo con Australia, Canadá, República de Corea y Irlanda), y la Oficina seguirá esforzándose en este sentido.

La Unión Europea

Las relaciones con la Unión Europea han constituido siempre una cuestión prioritaria para la Oficina. La Comisión y el Parlamento Europeos siguen siendo importantes asociados en la promoción de las normas internacionales del trabajo. El intercambio de conocimientos técnicos, especialmente con la Dirección General de Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales (DGV), ha demostrado ser vital para nuestras labores de investigación y para el desarrollo de programas específicos. Del mismo modo, deberían mejorarse las relaciones con la Comisión en el área del desarrollo, al ser la Unión Europea uno de los principales donantes a escala mundial.

A pesar de sus esfuerzos adicionales y de las diversas reuniones mantenidas a todos los niveles, la Oficina tiene dificultades para desarrollar una asociación plena. Uno de los problemas sigue siendo la ausencia de un acuerdo sobre el control financiero y administrativo de la cooperación técnica; otro es el que puede achacarse a la reestructuración administrativa interna de departamentos clave de la Comisión y a los engorrosos procesos políticos que giran en torno a la Convención de Lomé.

Sin embargo, cabe señalar la participación — en 1995 — de la Unión Europea en el Programa de creación de empleo en Camboya, la financiación del IPEC en el Pakistán en 1998, el Programa para prestar apoyo al movimiento sindical en América Central, y la financiación de proyectos en Guinea, Madagascar y Níger.

La Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo abre nuevas perspectivas y debería, con la presión ejercida por el Parlamento Europeo, desembocar en una colaboración más estrecha entre ambas instituciones en los ámbitos que abarca. La Oficina debería en consecuencia seguir con sus esfuerzos para mejorar la asociación.

Las nuevas asociaciones

Para obtener nuevas fuentes de financiación al margen de las instituciones multilaterales y gubernamentales era necesario diversificar y tratar de lograr nuevas asociaciones. En la estrategia se considera la posibilidad de explorar el recurso a subvenciones del sector privado, fundaciones y organizaciones no gubernamentales. En este contexto, la estrategia también tenía intención de desarrollar las asociaciones con organizaciones nacionales e internacionales de trabajadores y empleadores para la movilización de recursos. Estas iniciativas habían de basarse en un criterio que debería desarrollarse con pleno reconocimiento del sistema de valores de la OIT. Como resultado, los procedimientos internos para aceptar la financiación procedente de fuentes privadas está siendo clarificada y refleja el principio de que dicha financiación no debería utilizarse para atender a los intereses comerciales o programáticos del agente financiero y salvaguardar la independencia de la OIT en la utilización de la financiación facilitada. Diversas actividades han comenzado a financiarse de esta manera, si bien las cantidades de que se trata siguen siendo relativamente pequeñas. Una fuente potencial importante es la que corresponde a la contribución de 1.000 millones de dólares realizada por el Sr. Ted Turner a las Naciones Unidas. La Oficina ha desarrollado los esfuerzos necesarios para obtener financiación con cargo a esta fuente. Se espera obtener los primeros resultados positivos a comienzos del año 1999.

La financiación procedente de los sindicatos y de los empleadores, ya sea de manera directa ya a través de campañas específicas que éstos organicen, constituye un segundo ámbito principal para lograr una nueva modalidad de asociación. Se trataría de lograr la participación activa de sus representantes nacionales e internacionales con miras a perfeccionar este componente de modo que constituya una parte plenamente desarrollada en la labor de movilización de recursos de la OIT. La Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV) y la Oficina de Actividades para los Empleadores (ACTEMP) de la Oficina quedarían, lógicamente, estrechamente asociadas a estos esfuerzos. La Declaración debería ampliar aún más el alcance de la acción en este ámbito, y la Oficina debería desarrollar directrices y manuales en apoyo de dichos esfuerzos. Un ejemplo reciente e interesante de un enfoque con arreglo a estas orientaciones y que ha tenido éxito es una campaña de movilización de recursos emprendida en 1997-1998 por los interlocutores sociales italianos para los proyectos del IPEC en el Pakistán, Bangladesh y Nepal.

La campaña de mercadotecnia

El tercer y último gran componente de la estrategia de movilización de recursos se refería a la imagen de la OIT. Se dejaba sentir la necesidad de presentar a la OIT de manera más sistemática como una organización con programas y objetivos claros, capaz de hacer una contribución coherente al desarrollo socioeconómico en sus ámbitos de competencia. Este elemento destacaba hasta qué punto resultaba esencial establecer una comunicación reforzada tanto dentro como fuera de la Oficina. Además de las medidas destinadas a las comunicaciones internas, la estrategia preconizaba el desarrollo de mejores vías de comunicación con los verdaderos beneficiarios, los donantes y otros interlocutores del desarrollo. De hecho, éstos habían de considerarse como un replanteamiento fundamental de las relaciones externas y de las comunicaciones a fin de proyectar de manera más eficaz la imagen de la OIT, con miras a garantizar un mayor apoyo para el programa de la Oficina tanto en su aspecto financiero como en otros. En este contexto, la estrategia abarca una amplia gama de posibles medios para incrementar la visibilidad de la OIT y las oportunidades para financiar sus programas. Como parte de estos esfuerzos, se preveían en la estrategia unas campañas de promoción específicas para apoyar la financiación de los programas prioritarios, tales como los programas para los trabajadores y para los empleadores y los programas globales.

El documento sobre estrategia reconocía expresamente la necesidad de captar un personal experimentado en materia de comunicaciones, así como la de trabajar con profesionales exteriores en este ámbito. En otras palabras, se insistió en la necesidad de un enfoque profesional para abordar de manera efectiva esta parte de la estrategia de movilización de recursos y para tratar de garantizar las asignaciones presupuestarias necesarias. Se espera que esta parte de la estrategia comience a aplicarse en 1999.

Cuestiones fundamentales

Es necesario llevar a cabo reajustes internos y mejoras en los métodos de trabajo de la Oficina en relación con la movilización de recursos. Es necesario definir mejor las respectivas funciones, y establecer una relación más coherente entre las mismas, a fin de obtener la sinergia necesaria para garantizar los efectos y la eficacia de los esfuerzos de movilización de recursos. Debería facilitarse una formación al personal relacionado con esta tarea. Deberían mejorarse las comunicaciones internas y externas a fin de garantizar una mayor eficacia en el trabajo y una difusión efectiva de la imagen de la OIT como organización capaz de realizar contribuciones sólidas en sus ámbitos de competencia.

La cooperación técnica y la reforma de las Naciones Unidas

La reforma de las Naciones Unidas

El conjunto de medidas de reforma introducidas por el Secretario General en julio de 1997 fue sin duda el acontecimiento más importante de los últimos años respecto a las actividades operativas de todo el sistema de las Naciones Unidas a nivel de los países. Se espera que estas medidas de reforma tengan profundas repercusiones en la cooperación y coordinación de los fondos, programas y organismos especializados de las Naciones Unidas, entre sí y con otros actores tales como las instituciones de Bretton Woods. Las propuestas de reforma presentan básicamente dos dimensiones. La primera dimensión se refiere a las iniciativas y decisiones de gestión que corresponden a la autoridad del Secretario General, en su calidad de máxima autoridad administrativa de las Naciones Unidas, tales como la racionalización del trabajo de la Secretaría, y que en consecuencia pueden adoptarse con carácter inmediato. La segunda dimensión abarca los cambios estructurales que sólo pueden lograrse con la aprobación de los gobiernos de los países miembros. Al presentar su programa de reforma de las Naciones Unidas, el Secretario General observó que «la reforma no es un suceso aislado, sino un proceso». Muchas de las cuestiones sometidas a debate, y en especial las que se refieren a la gestión y a la financiación, exigirán negociaciones políticas extensas y a largo plazo, que seguirán probablemente a principios del próximo siglo.

El Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Como parte de la primera dimensión de las medidas de reforma, todos los departamentos, oficinas, fondos y programas de las Naciones Unidas quedaron agrupados en cuatro áreas sectoriales principales de las labores de la Organización: paz y seguridad, asuntos económicos y sociales, asuntos humanitarios y operaciones de desarrollo. Las cuestiones relativas a los derechos humanos abarcan los cuatro grupos sectoriales. En las actividades de desarrollo, el principal cambio organizativo fue la creación del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDG) en septiembre de 1997, que pretendía aportar la unidad de acción y sinergias entre las distintas áreas del sistema de las Naciones Unidas en su conjunto. Los miembros fundamentales del UNDG son el PNUD, el FNUAP y el UNICEF, pero pueden participar en el mismo otros organismos de las Naciones Unidas con carácter ad hoc, en función de sus intereses y mandatos. En virtud de esta disposición, los fondos y programas individuales conservan sus propios criterios de gestión, identidad corporativa, bases demandantes y funciones de movilización de los recursos. Sin embargo, el UNDG se ha estructurado de modo que fomente la coordinación e integración en la sede y en el plano nacional. El Comité Ejecutivo que dirige el UNDG está integrado por los jefes ejecutivos de los respectivos fondos y programas de las Naciones Unidas, y su presidente es el administrador del PNUD. La Oficina del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, financiada por el PNUD, se creó para prestar apoyo al sistema de coordinadores residentes y a los servicios de secretaría para el UNDG, su Comité Ejecutivo y Grupo de Apoyo. Los organismos especializados, que son entidades del sistema de Naciones Unidas más independientes, no se ven directamente afectados por esta reestructuración. Desde el punto de vista de la OIT, la creación del Grupo para el Desarrollo ha introducido un nuevo interlocutor en materia de desarrollo, con mayor autoridad y una base de recursos más importante, lo cual introducirá cambios importantes en las relaciones y modalidades de colaboración con las Naciones Unidas y sus fondos y programas.

El Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo

El Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF), cuya aplicación piloto se confió a la Oficina del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDGO), constituye un elemento clave del programa de reformas del Secretario General y pretende ser el eje central de la cooperación al desarrollo a cargo de las Naciones Unidas en el plano nacional. El UNDAF ha sido establecido primariamente para superar la fragmentación y duplicación de la asistencia que prestan las Naciones Unidas al desarrollo en el plano nacional, por medio de un marco de planificación en colaboración de la cooperación de las Naciones Unidas al desarrollo. En particular, el Secretario General solicita a todos los fondos y programas de las Naciones Unidas que lleven a cabo actividades de desarrollo en un país determinado que se reúnan para preparar un programa común y un marco para la planificación de recursos, en plena consulta con el gobierno interesado, al que se prestará todo el apoyo necesario. La participación en las actividades del UNDAF sólo es obligatoria para los fondos y programas de las Naciones Unidas, aunque se invita a los organismos especializados a sumarse voluntariamente a los mismos. Se identificaron 18 países para la fase piloto, y sus UNDAF estuvieron finalizados a finales de 1998. Aunque inicialmente el UNDAF se introdujo tan sólo sobre una base experimental en estos 18 países, está muy claro que el objetivo es su aplicación a escala mundial. En los dos próximos años, se espera que el número de países que cuenten con un UNDAF alcance los 50 o 60.

El proceso de preparación del UNDAF comienza con la elaboración de una evaluación común para el país (CCA). La CCA es un instrumento para evaluar las necesidades mediante el cual los representantes sobre el terreno de los miembros participantes (las Naciones Unidas, el gobierno u otros) recopilan, examinan e interpretan conjuntamente una serie de indicadores comunes como base para sus actividades de planificación y programación. A diferencia de lo que ocurre con un análisis en profundidad, que se centra en las causas subyacentes, la CCA se ha diseñado principalmente para determinar los ámbitos que requieren una atención prioritaria con miras a la ayuda al desarrollo y para identificar tendencias en la evaluación de los indicadores pertinentes. Los principales objetivos de la CCA son combinar las evaluaciones de cada organismo al preparar sus programas por países y crear una base de información común para las actividades de los fondos y programas de las Naciones Unidas.

La preparación del UNDAF corresponde al coordinador residente, como jefe del equipo de las Naciones Unidas en el país. La creación de grupos temáticos interorganismos y su participación activa desde la planificación inicial en adelante para prestar apoyo a efectos de la aplicación y el seguimiento constituirá un importante fundamento para garantizar la titularidad, la participación y el apoyo en la gestión de los UNDAF.

Los UNDAF incluirán asimismo un marco de recursos del programa en que se indique el orden de magnitud de los recursos que podrían movilizar para un determinado período de planificación los diversos fondos y programas y los organismos participantes. Se establecerá una comparación con las necesidades del país identificadas en el CCA y servirá de apoyo a los esfuerzos de movilización de recursos.

Algunas de las oficinas de zona de la OIT participaron activamente en el proceso del UNDAF e informaron de sus experiencias a la sede. Estos informes de las oficinas exteriores describen unas experiencias bastante diversas. El UNDAF es no sólo un reto sino también una oportunidad muy especial para que la OIT influya sobre el marco de programación de los fondos y programas de las Naciones Unidas, en favor de sus intereses y preocupaciones. El ejercicio de elaboración del UNDAF, si bien requiere tiempo, refuerza la cooperación sustantiva (no meramente administrativa) y representa una oportunidad para entablar un diálogo constructivo con el sistema en su conjunto en el plano nacional. Las oficinas de zona consideraron que el mandato y las prioridades de la OIT se tenían en cuenta durante el proceso, y esperaban que la participación de la Organización daría sus frutos a largo plazo, sobre todo para la promoción del mandato y los valores de la OIT. Además, el ejercicio de elaboración del UNDAF podría permitir un contacto más directo entre la OIT y los ministerios estatales responsables de la asignación de recursos, tales como los ministerios de finanzas o de planificación. Por otra parte, la plena participación de la OIT en el UNDAF quedaría limitada en ciertos casos por la ausencia física de una oficina de zona o de un equipo multidisciplinario. Por otra parte, diversos informes indican que el ejercicio de preparación del UNDAF supone una importante carga de trabajo.

Como organismo especializado con competencias técnicas particulares y con su propio mandato y objetivos, la cuestión clave para la OIT es que queden reflejados en el UNDAF los objetivos y prioridades acordados con sus mandantes y articulados en los objetivos por país, y, como tal, servir de base para una futura colaboración y financiación de la cooperación técnica de la OIT. Se han transmitido directrices a la estructura exterior de la Oficina a fin de garantizar que el proceso del UNDAF tome en consideración las competencias y ventajas comparativas de la OIT.

El fortalecimiento del sistema de coordinadores residentes

Las propuestas de reforma del Secretario General comprenden también una serie de disposiciones para reforzar el sistema de coordinadores residentes, que proporciona un foro para el diálogo sobre cuestiones de desarrollo y ofrece un ámbito para la colaboración en el plano nacional. Estas medidas incluyen en particular nuevos procedimientos de selección, así como evaluaciones de los resultados obtenidos por los coordinadores residentes. Se ha ampliado la contratación de coordinadores residentes y representantes residentes a otras organizaciones de las Naciones Unidas. Además, se han dispuesto medidas específicas de formación para los coordinadores residentes en colaboración con la Escuela Superior de Personal de las Naciones Unidas y el Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones (CCCPO). Los objetivos clave de la evaluación del trabajo de los coordinadores residentes, recientemente introducida, son identificar los logros obtenidos, así como los ámbitos en que se plantean las dificultades, y facilitar asesoramiento cuando corresponda. Las orientaciones conexas para la evaluación de la competencia se publicaron en 1997.

La creación de grupos temáticos interorganismos, sectoriales e intersectoriales, bajo los auspicios del sistema de coordinadores residentes, ha permitido a la OIT mantener un contacto estrecho y constructivo con otros organismos y participantes en el plano nacional. Actuando como organismo director y presidiendo algunos de estos grupos temáticos, la OIT podría aportar además sus propios conocimientos y experiencias especializados al sistema de las Naciones Unidas sobre los ámbitos clave de la cooperación técnica, tales como las cuestiones relacionadas con el empleo y la reducción de la pobreza.

Las relaciones con el PNUD

Como organización financiera central para la asistencia técnica a cargo de los organismos especializados y como gestor del sistema de coordinadores residentes, el PNUD ha estado en el centro mismo del proceso de reforma de las Naciones Unidas. En decisiones adoptadas en 1994 y 1995, la Junta Ejecutiva se inclinó por centrar los objetivos del PNUD sobre las necesidades prioritarias en materia de desarrollo. El actual mandato del PNUD consiste en prestar asistencia a los países para desarrollar la capacidad nacional para conseguir un desarrollo humano sostenible. El concepto de desarrollo humano sostenible se basa en los cuatro ámbitos siguientes: la eliminación de la pobreza, la regeneración del medio ambiente, el progreso de la mujer y la creación de medios de vida sostenibles, dando una importancia predominante a la eliminación de la pobreza. El PNUD se ha comprometido a dedicar cerca del 90 por ciento de sus recursos fundamentales a los países con bajos niveles de ingreso donde los ingresos per cápita anuales sean inferiores a 750 dólares, asignándose el 60 por ciento de dichos recursos a los países menos desarrollados.

Se han considerado o adoptado una serie de medidas encaminadas a que el PNUD se convierta en una organización más descentralizada y eficaz en el aprendizaje. Se ha delegado en los representantes residentes la autoridad para aprobar el marco de cooperación para el país. La creación actual de 15 servicios subregionales de recursos (SURF) se considera como uno de los fundamentos del proceso de descentralización del PNUD, poniendo de relieve que la sede del PNUD se está apartando paulatinamente de su función tradicional de prestación de apoyo técnico. Con un personal reducido y ubicado en las oficinas del PNUD en los países, los SURF se encargarán de las tareas de apoyo actuando como centros de coordinación para el apoyo técnico correspondiente disponible en la subregión sin competir no obstante con los conocimientos técnicos especializados descentralizados del sistema de las Naciones Unidas. Con una cobertura nacional comparable a los equipos multidisciplinarios de la OIT, pero sin ser ellos mismos la fuente de los conocimientos técnicos especializados, los SURF pueden ofrecer a la OIT un nuevo interlocutor para la cooperación, con la posibilidad de un diálogo de carácter más técnico en el plano subregional.

La OIT siempre ha mantenido un diálogo estrecho con el PNUD, tanto en la sede como en las estructuras exteriores, donde las oficinas de zona han participado en las etapas iniciales del proceso de programación del PNUD. Tanto las oficinas de zona como los equipos multidisciplinarios contribuyen de manera activa a la formulación de los marcos de cooperación para el país (CCF) y las notas sobre la estrategia del país (CSN), allí donde se realizan tales actividades. Especialmente en los ámbitos de la eliminación de la pobreza y de la promoción del empleo, existen superposiciones entre el contenido de los CCF y de los objetivos por país de la OIT, circunstancia que contribuye a facilitar la movilización de recursos del PNUD para las actividades de desarrollo de la OIT. La Oficina ha tomado nota de la nueva orientación del PNUD en relación con el desarrollo humano sostenible y ha alentado a sus oficinas de zona a que exploten de manera eficaz el solapamiento y los aspectos complementarios entre el paradigma del desarrollo humano sostenible del PNUD y sus propios intereses por medio de una estrecha colaboración. Además, el PNUD ha decidido integrar cuestiones relativas a los derechos humanos en su paradigma del desarrollo humano sostenible. A la luz de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, estas materias parecen otro ámbito de posible colaboración para la OIT con su tradicional socio financiador. Las actividades de seguimiento en relación con la Declaración podrían promoverse en el plano nacional a través de los grupos temáticos y de la colaboración con los programas integrados con el PNUD en materia de derechos humanos y desarrollo humano sostenible.

La ejecución nacional, la nota sobre la estrategia del país y el enfoque programático

En los últimos años se han observado profundos cambios en relación con las modalidades de la cooperación técnica multilateral, en especial en lo que atañe a las actividades financiadas por el PNUD. La ejecución nacional se refiere a los acuerdos en virtud de los cuales se confían a las autoridades nacionales recursos del PNUD para llevar a cabo actividades de desarrollo, correspondiendo a éstas la principal responsabilidad para la obtención de resultados y repercusiones con miras a crear una capacidad nacional para planificar, gestionar y aplicar programas de desarrollo. La decisión de promover la ejecución nacional se tomó sobre la base de objetivos tales como la creación de capacidad, el carácter sostenible, la eficacia, la independencia y la eficacia en función de los costos. Los nuevos procedimientos se acabaron de definir y se hicieron efectivos en abril de 1998. En los nuevos procedimientos de ejecución nacional se define claramente el papel reservado a los organismos especializados. Como fuente privilegiada de conocimientos especializados, los organismos siguen desempeñando un papel clave a la hora de prestar apoyo a los programas y proyectos ejecutados en el plano nacional, tanto como agentes ejecutivos como para la prestación de servicios técnicos. Se incita a los gobiernos a utilizar estos servicios en relación con todos los programas y proyectos, con el fin de garantizar mejor su viabilidad técnica, su calidad y su eficacia.

En los últimos años se han observado diversas tendencias en la gestión de los proyectos ejecutados en el plano nacional. La ejecución de proyectos por parte de instituciones no gubernamentales se ha hecho cada vez más importante, en la medida en que las ONG poseen a menudo un conocimiento único de las situaciones locales y una experiencia con los enfoques de base comunitaria. Desde 1995, la Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS) ha quedado formalmente separada del PNUD. En virtud de su ventaja competitiva declarada en cuestiones de administración, adquisiciones y contratación, la UNOPS ha gestionado en aplicación de la ejecución directa un número creciente de programas de desarrollo complejos e importantes. La ejecución nacional también se ha utilizado como instrumento para movilizar la participación en los costos de los gobiernos en diversos países, a menudo a través de la financiación procedente de los bancos multilaterales de desarrollo. Aunque los gobiernos siguen expresando su pleno apoyo a la ejecución nacional, también surgen preocupaciones en cuanto a que esta modalidad reduce las oportunidades de los organismos especializados para desempeñar su papel de manera eficaz en la cooperación al desarrollo en el plano nacional.

Como el enfoque de proyecto que antes predominaba no siempre había obtenido los resultados esperados, y a menudo no había podido integrarse en objetivos más amplios a escala nacional, el PNUD introdujo el enfoque programático como metodología para abordar una serie de problemas relacionados con el desarrollo de manera coherente e integrada. La articulación de estos problemas y las estrategias resultantes para su resolución se recogen en un documento marco sobre el programa nacional.

Otro importante acontecimiento es el que se refiere a los progresos realizados en la preparación de las notas sobre la estrategia del país. Definidas como un documento nacional o gubernamental, las notas sobre la estrategia del país representan un marco estratégico a medio plazo con objetivos sectoriales y temáticos y metas para la cooperación entre el país interesado y el sistema de las Naciones Unidas. En la actualidad, el proceso de las notas sobre la estrategia del país está en vigor en 93 países. En muchos países, la OIT contribuyó de manera activa a la formulación de las mismas dando a conocer sus prioridades, tal y como venían expresadas por sus mandantes, en los ámbitos social y laboral. De esta forma, la participación en el ejercicio de las notas sobre la estrategia del país ha permitido a menudo a la OIT influir en el programa más amplio de las Naciones Unidas, y en especial las etapas iniciales del proceso de programación del PNUD, con arreglo a su propio mandato; también ha permitido a la OIT mantener una relación constructiva con el PNUD, lo cual también puede haber facilitado la movilización de recursos.

Los recursos para la cooperación técnica

El PNUD es la mayor fuente de las Naciones Unidas a efectos de la asistencia para el desarrollo y el principal órgano para coordinar la labor de desarrollo de las Naciones Unidas en todo el mundo. En los casos de proyectos de cooperación técnica de la OIT, el PNUD sigue siendo el principal donante de la OIT, con casi el 35 por ciento de la totalidad de los gastos extrapresupuestarios en 1997. En muchos países, el PNUD es la única fuente realmente viable de financiación extrapresupuestaria. Además de su papel como interlocutor financiero para las actividades de la OIT, el PNUD es también importante a consecuencia de su papel esencial en el sistema de las Naciones Unidas. Como gestor del sistema de coordinadores residentes, el PNUD presta apoyo a los gobiernos para coordinar las actividades de desarrollo y para formular el amplio marco para el desarrollo nacional a través de los programas multisectoriales. En consecuencia, los cambios que se producen en el PNUD influyen directamente sobre el volumen, la dirección sustantiva y el carácter de la cooperación técnica de la OIT.

Además del papel decreciente de los organismos especializados, la propia situación financiera del PNUD sigue siendo crítica. Con el fin de movilizar recursos básicos sobre una base más previsible y segura, la Junta Ejecutiva, en su decisión 98/23, adoptó un objetivo anual de financiación de 1.100 millones de dólares, y decidió desarrollar un marco de financiación multianual y un mecanismo de compromiso, por el que los países miembros realizarían una promesa firme de financiación para el año en curso y, en el caso de los países que pudieran hacerlo, una contribución firme o una indicación de la contribución para el segundo y tercer años.

Las repercusiones políticas de la reforma de las Naciones Unidas en la OIT

Las propuestas de reforma y las medidas que ya se han adoptado muestran en términos generales una fuerte tendencia a apartarse de la mera «coordinación», difusión de información y acción complementaria hacia un sistema de las Naciones Unidas centralmente dirigido y gestionado, y una presencia más unificada de esta organización en el plano nacional.

Las reformas de las Naciones Unidas seguirán sin duda adelante, con el pleno apoyo de los Estados miembros del ECOSOC y de la Asamblea General. Es posible que tengan repercusiones en la OIT (y en otros organismos especializados) en términos operativos, especialmente dentro del contexto del UNDAF.

La singular estructura tripartita de la OIT, que cuenta con una intensa participación de sus mandantes, cuyas necesidades y prioridades ya han sido determinadas en los objetivos por país, debería lograr el máximo del UNDAF para promover sus prioridades, valores y mandato, así como las prioridades de los mandantes.

Es importante que la OIT desarrolle una nueva y reforzada asociación con el UNDG, y en especial con el PNUD, que ha sido y seguirá siendo la principal fuente para las actividades de cooperación técnica de la OIT en el plano nacional; en este contexto, el UNDAF se convierte en un instrumento principal bajo el liderazgo del coordinador residente, de los representantes residentes del PNUD y de los equipos de las Naciones Unidas en el país.

Para concluir, la Oficina tendrá que seguir muy de cerca el proceso de reforma de las Naciones Unidas y analizar las repercusiones del mismo en términos de oportunidades y retos, de modo que pueda adoptar las medidas oportunas.

La asociación con las instituciones financieras internacionales

Durante el período que se está examinando, la OIT siguió manteniendo con las instituciones de Bretton Woods un estrecho diálogo en materia de política, creando redes en los planos analítico y de la investigación mediante un intercambio sistemático de ideas e información, seminarios y conferencias conjuntos, y cooperación técnica en el plano nacional. Además, la colaboración con el Banco Mundial y con el Fondo Monetario Internacional se vio reforzada por unas relaciones de trabajo interpersonales de alto nivel. El compromiso de ambas instituciones para seguir y reforzar esta colaboración ha quedado claramente demostrado.

El diálogo en materia de política con el Banco Mundial y el FMI

El alcance del diálogo político con las instituciones de Bretton Woods se ha ampliado en los últimos años, rebasando la cuestión clave del ajuste estructural para incorporar además cuestiones relativas a la mundialización y al crecimiento económico, la relación entre el desarrollo social y el desarrollo económico, y diversas cuestiones sociales y de mercado laboral. Los principales temas de diálogo abarcaron las repercusiones sociales y sobre el empleo de las políticas del ajuste estructural y de mundialización, los temas de legislación laboral y política salarial, cuestiones de mercado de trabajo, seguridad social y pensiones, desarrollo empresarial y crédito rural, políticas de empleo, cuestiones relativas al género de las personas y formación. Además de promover los objetivos primarios de las normas fundamentales del trabajo y de reforzar el tripartismo y el diálogo social, la Oficina expresó un interés particular por las implicaciones laborales y en materia de empleo de las políticas macroeconómicas y de ajuste, y asumió el liderazgo para preconizar la necesidad de un crecimiento económico generador de puestos de trabajo que implique un empleo productivo y remunerado en condiciones de seguridad y salud; también acogió con agrado la oportunidad de prestar asesoramiento y de hacer participar a sus mandantes tripartitos en el debate sobre algunas de estas cuestiones. Las instituciones de Bretton Woods se mostraron sobre todo interesadas en las opiniones de la OIT sobre el mercado de trabajo, la política salarial y las redes de seguridad social, y en colaborar con la OIT, especialmente en la promoción de un diálogo con los sindicatos en el plano nacional; consideran que los sindicatos, junto con los representantes de las empresas, constituyen una parte importante de sus esfuerzos para llegar a la sociedad civil en el plano nacional.

El constante debate institucional ha contribuido a estrechar los lazos entre las instituciones, y se observa que existen muchos ámbitos comunes en el diálogo político sobre cuestiones tales como la evaluación de los problemas del mercado de trabajo, el papel económico de la mujer, la formación y aspectos clave del desarrollo social. Pero se han planteado también diferencias importantes, especialmente en las conclusiones políticas derivadas de tales análisis. Tanto el Banco Mundial como el FMI demuestran un reconocimiento creciente en su labor de la importancia de los derechos humanos fundamentales en el mercado de trabajo, y reconocen que no es posible considerar las normas tan sólo como meros costos, ya que proporcionan importantes beneficios.

La OIT considera que uno de los principales objetivos del diálogo político es el de promover la aceptación de las normas fundamentales del trabajo y los principios establecidos relativos al tripartismo y al diálogo social. Por este motivo, la Oficina tomó una serie de iniciativas políticas en estas áreas, incluida una misión de alto nivel al Banco Mundial en marzo de 1997 y octubre de 1998, seminarios técnicos sobre las normas fundamentales del trabajo y el diálogo social en el Banco y en el Fondo en mayo de 1998.

Como resultado de todo ello, el FMI ha manifestado públicamente su apoyo a las normas fundamentales del trabajo de la OIT. Por su parte, el Banco Mundial se ha visto más obligado, por razón de su mandato, a buscar el fundamento económico para definir su actitud respecto de estas normas. Las cuestiones del trabajo infantil, el trabajo forzoso y la discriminación le han resultado más fáciles de abordar que las cuestiones relativas a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva.

No obstante, del diálogo de alto nivel de octubre de 1998 surgió un compromiso conjunto de seguir desarrollando esfuerzos para lograr un acuerdo respecto de las normas fundamentales. También se han logrado algunos progresos dentro del grupo del Banco Mundial en relación con las normas fundamentales del trabajo en el plano de la política oficial, cuando la Junta de Directores adoptó en 1998 una política común respecto del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) y de la Corporación Financiera Internacional (CFI) en virtud de la cual ambas instituciones se negarían a apoyar los proyectos que recurrieran al trabajo forzoso o al trabajo infantil que entrañara un perjuicio. Esta fue una de las diversas medidas de política adoptadas en relación con una importante capitalización del OMGI en 1998. También se están celebrando discusiones en el seno de la estructura del grupo del Banco Mundial sobre la posibilidad de adoptar una medida conexa en relación con la 12.ª operación de recursos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF).

Asimismo, el diálogo político sobre cuestiones laborales y de empleo, tanto con el Banco como con el FMI, se ha visto fortalecido en varias comisiones de las Naciones Unidas. Por ejemplo, ha existido una importante colaboración en relación con el seguimiento de la Cumbre Social a través de los grupos de trabajo interorganismos de las Naciones Unidas. Ambas instituciones participaron activamente en el grupo de trabajo del CAC sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles, presidido por la OIT, mientras que la OIT formó parte del grupo de trabajo interorganismos sobre el entorno que permite el logro del desarrollo social y económico, presidido por el Banco Mundial. Ambos grupos de trabajo llevaron a cabo una serie de exámenes y estudios por países a los que las oficinas de zona de la OIT contribuyeron con importantes aportaciones.

Asimismo, hay que advertir que el compromiso de ambas instituciones de Bretton Woods en relación con una mayor y más intensa cooperación ha quedado demostrado por una serie de reuniones y visitas oficiales, que se iniciaron con la alocución a la Conferencia Internacional del Trabajo por parte del Director Gerente del FMI en 1991, que fue seguida por la invitación al Director General para que se reuniera con el Comité Provisional del FMI en octubre de 1995. En mayo de 1996, la OIT recibió, también por primera vez, una visita oficial del Presidente del Banco Mundial, el Sr. Wolfensohn, seguida de una segunda visita en junio de 1997, durante la cual se dirigió al plenario de la Conferencia Internacional del Trabajo y entabló un diálogo oficioso con los ministros de trabajo y representantes de los grupos de los empleadores y de los trabajadores. El Sr. Wolfensohn destacó la importancia de los derechos de los pueblos, la necesidad de justicia social y equidad y la interdependencia de las políticas económicas y sociales acertadas, tanto para la paz como para la seguridad de las inversiones. El Sr. Wolfensohn confirmó en octubre de 1998 el compromiso del Banco Mundial de establecer una relación estrecha y de colaboración con la OIT en la promoción del desarrollo social, y reiteró los vínculos y aspectos complementarios de la labor de la OIT y de la que desarrolló el Banco garantizando el diálogo político de alto nivel.

La cooperación en el plano nacional

El Director General ha puesto de relieve la importancia de la colaboración y el diálogo en el plano nacional ante todas las oficinas de zona y equipos de la OIT en el terreno, y el Director Gerente del FMI ha enviado una carta de orientación similar a todo el personal del Fondo en el terreno, en una iniciativa adoptada a raíz del comunicado del Comité Provisional, que informaba de la reunión entre dicho Comité y el Director General a fines de 1995.

La nueva descentralización más sistemática y global de las operaciones del Banco Mundial en el terreno debería mejorar las oportunidades para el establecimiento de un diálogo y una cooperación en el plano nacional, especialmente en vista de la reforzada descentralización de la propia estructura de la OIT. Los proyectos de asistencia técnica financiados por el Banco Mundial en materia de seguridad social, formación profesional, infraestructura, desarrollo de las pequeñas empresas y microfinanciación están en curso o en preparación en diversos países. No obstante, aunque la OIT sigue ejecutando diversos proyectos de este tipo, el volumen de la asistencia técnica se ha reducido en los últimos años a medida en que la OIT se ha concentrado de manera creciente en la prestación de asesoramiento político, aplicando criterios más selectivos a la cooperación. A este respecto, la OIT también está colaborando con el Banco Mundial y con el UNICEF en un estudio conjunto de las consecuencias de la mundialización sobre el trabajo infantil.

Cabe esperar una mayor cooperación en el ámbito del trabajo infantil a raíz de la nueva iniciativa del Banco a fin de abordar esta cuestión, tras aprobar su documento de establecimiento de criterios sobre el trabajo infantil en 1997, y se están celebrando discusiones tanto en el plano de la sede como en el de las oficinas exteriores a fin de tratar de aprovechar al máximo los aspectos complementarios y el apoyo mutuo a los esfuerzos de ambas instituciones en este terreno.

Algunas cuestiones actuales en materia de colaboración

La Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada en 1998 por la Conferencia Internacional del Trabajo, ha dado un fuerte impulso a las iniciativas de la OIT en materia de normas fundamentales del trabajo. Esto es especialmente cierto en el caso del Banco Mundial, donde las discusiones han pasado de insistir en la necesidad de coherencia a abarcar el papel potencial del Banco en la promoción de dichas normas a través de sus programas de desarrollo de acuerdo con la naturaleza promocional de la Declaración. Esta fue una de las principales características del diálogo político de alto nivel de octubre de 1998, que terminó con un acuerdo para llevar a cabo conjuntamente trabajos e investigaciones acerca de la interacción entre las normas fundamentales del trabajo y el desarrollo económico.

Se destacó especialmente la importancia de la cooperación en curso y de un diálogo reforzado con las instituciones de Bretton Woods en el contexto de la crisis financiera en diversos países asiáticos. Las repercusiones sociales de esta crisis han obligado a prestar mayor atención al papel de las normas fundamentales del trabajo y del diálogo social. El personal de la OIT también ha contribuido a identificar prioridades para los proyectos financiados por el Banco, y ha participado en reuniones de coordinación de donantes. La OIT está colaborando en particular con el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo en relación con Indonesia, República de Corea y Tailandia, y especialmente en el diseño de programas de créditos destinado a hacer frente a las repercusiones sociales de la crisis a través de la creación de empleo y de actividades conexas en Indonesia y Tailandia.

Las instituciones de Bretton Woods y el Banco Asiático de Desarrollo participaron activamente en la Reunión tripartita de alto nivel sobre las respuestas sociales a las crisis financieras en los países de Asia oriental y sudoriental, organizada por la OIT y que se celebró en Bangkok en abril de 1998, así como en la consulta internacional de la OIT llevada a cabo en enero de 1999 en Bangkok en relación con el seguimiento de la Cumbre Social (con especial referencia a la crisis asiática). Por su parte, la OIT participó activamente en la reunión regional del Banco Mundial sobre las cuestiones sociales derivadas de la crisis de Asia oriental. A solicitud del Consejo de Administración, se organizó en Ginebra una mesa redonda sobre la cuestión de las crisis financieras como parte de la reunión del Consejo de Administración de marzo de 1999, con una participación de alto nivel del Banco Mundial y del FMI.

Los bancos regionales de desarrollo

Respecto a la cooperación con los bancos regionales de desarrollo, la colaboración con el Banco Asiático de Desarrollo ha sido quizás la más importante hasta la fecha. Durante el decenio de 1980 y comienzos del de 1990, la OIT facilitó numerosos consultores técnicos para prestar apoyo a las misiones del Banco Asiático de Desarrollo, y ejecutó ocho proyectos de asistencia técnica financiados por el Banco. Se celebraban con periodicidad anual consultas técnicas. En 1996 se negoció con éxito la ejecución por parte de la OIT en dos nuevos proyectos de asistencia técnica, uno en Nepal relativo al desarrollo de la infraestructura rural, y otro en la subregión del Gran Mekong relativo a la promoción del empleo y la formación. Ambos proyectos se realizaron con éxito y el primero de ellos permitió que se aprobara una asistencia técnica de seguimiento en el mismo ámbito. Al igual que ocurre con todos los bancos de desarrollo, suele recurrirse a un proceso de licitación en la selección de consultores para ejecutar los proyectos de asistencia técnica financiados por el Banco Asiático de Desarrollo. No obstante, en el caso de proyecto del Gran Mekong y del segundo proyecto del Nepal, el Banco los adjudicó a la OIT sin recurrir al proceso de licitación. En el plano político, la OIT ha contribuido de manera importante al documento de política publicado por el Banco en relación con las poblaciones indígenas.

Respecto al Banco Africano de Desarrollo (BAfD), se han suspendido las consultas oficiales conjuntas OIT/BAfD y el programa de trabajo conjunto durante cierto tiempo como consecuencia de la propia reorganización de la OIT, así como por el hecho de que el BAfD ha atravesado por un período de renovación. Se han vuelto a entablar consultas en el plano local y se ha reiniciado la colaboración en materia de asistencia técnica. Por ejemplo, se están desarrollando actividades en Gabón, Camerún y Santo Tomé y Príncipe, principalmente en las áreas de la reducción de la pobreza, la formación y las cuestiones de género.

El personal de la OIT en las estructuras exteriores mantiene contactos regulares con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con miras a la coordinación y la cooperación mutua. Hace muchos años se concluyeron acuerdos de asistencia técnica de la OIT y el BID; pero desde entonces, tanto los requisitos de la OIT como los del BID han cambiado. Se han desarrollado recientemente denodados esfuerzos para acordar términos contractuales que resultaran aceptables, y el ritmo de los progresos ha sido lento; no obstante, en 1997 se firmó un acuerdo para que la OIT (CINTERFOR) ejecute un proyecto subregional sobre formación profesional para las mujeres con ingresos bajos, financiado por el Fondo Multilateral de Inversiones, y en 1998 se realizó la publicación conjunta Programas de empleo e ingresos en América Latina y el Caribe.

Se firmó un acuerdo de cooperación institucional con el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (BERF) en 1992. Ambas instituciones intercambian periódicamente información y documentación. La colaboración registrada anteriormente en la elaboración de una política de sectores sociales para el Banco terminó cuando este último decidió suspender sus preparativos con dicha política. Hasta la fecha el BERF no ha sido considerado por la OIT como una fuente probable de financiación de asistencia técnica. La Oficina de Correspondencia de la OIT en Londres continúa con el seguimiento de estos acontecimientos en colaboración con la sede y la Oficina Regional para Europa (EUROPE).

El Centro Internacional de Formación de la OIT

Entre 1993 y 1997, el Centro de Turín experimentó una rápida expansión de sus actividades en dos sentidos: el número de participantes se multiplicó por tres y el número de los que han recibido formación en su propio país se multiplicó por cuatro en comparación con el período anterior. La cooperación técnica que ofrece el Centro representa en la actualidad en términos de volumen cerca del 25 por ciento de la cooperación técnica de la OIT en su conjunto.

Esta evolución ha tenido lugar en un contexto difícil, ya que el Centro se enfrenta a una competencia creciente en un mercado cada vez más competitivo, en el que actúa un número creciente de operadores públicos y privados. Para hacer frente a estos retos, el Centro adoptó una estrategia basada en la diversificación de las fuentes de financiación, y elaboró de manera más sistemática proyectos de formación «a medida», con frecuencia en asociación con otras instituciones; asimismo, desarrolló nuevos productos de formación adaptados a las necesidades y programas «de fuerte demanda», que tenían además un creciente control de calidad; y, por último, mantuvo al nivel más bajo posible sus costos y sus precios (dentro de los límites impuestos por los parámetros financieros en que debe actuar el Centro). Entre otros medios, el Centro se dotó de una unidad especializada en la preparación de licitaciones. De este modo, el Centro ha ganado 24 licitaciones en los dos últimos años. Esto representa un indicador fundamental de la competitividad de sus costos y de la calidad de sus ofertas. El Centro se esforzó asimismo por crear relaciones de trabajo con nuevas fuentes de financiación tales como las regiones de Europa y la Unión Europea. Se adaptó con este fin a los mecanismos presupuestarios de estos nuevos donantes, y en especial a los del Fondo Social Europeo (FSE).

Desde el punto de vista de la calidad, se observa una evolución interesante. Partiendo de una misión limitada a formaciones técnicas de duración media y larga en sus propias instalaciones, el Centro proporciona en la actualidad una amplia gama de prestaciones. Con frecuencia, estas últimas combinan, bajo la forma de proyectos plurianuales, servicios o misiones de asesoramiento, tanto antes como después de proceder a la formación, la realización de los programas de formación propiamente dichos, cuya ubicación viene determinada por la naturaleza de las necesidades, la elaboración de guías y materiales didácticos y la organización de cursillos individuales en empresas o centros especializados.

La parte correspondiente a la formación profesional y el peso relativo de las intervenciones del Centro en el sector de la formación profesional técnica se redujeron rápidamente durante los últimos años hasta alcanzar el actual nivel del 20 por ciento del volumen anual de las actividades. En la actualidad las intervenciones del Centro se han ampliado en otros sectores, y especialmente en el de la formación para la gestión, en el de la prestación de apoyo para la creación de empresas, la educación obrera, la seguridad social, la reforma y la organización de las instituciones de mercado de trabajo, o las relaciones profesionales, la planificación de los recursos humanos y el derecho internacional del trabajo. Diversas acciones específicas en estos ámbitos tuvieron asimismo como objetivo la promoción de la igualdad y de las condiciones de trabajo de las mujeres.

Esta evolución es el resultado de una cooperación creciente con los departamentos técnicos de la sede y los servicios descentralizados de la OIT que, en la actualidad, solicitan habitualmente los servicios del Centro. Ello obliga a definir las necesidades de formación en las actividades de estos departamentos y a concebir la naturaleza de las intervenciones del Centro, que implican con frecuencia para su realización a los expertos de la sede. Asimismo, es cada vez mayor el número de proyectos conjuntos que se desarrollan.

Por ejemplo, los programas de formación sindical y de formación para las organizaciones de empleadores están totalmente integrados en los respectivos programas de la OIT, y son objeto de orientación y evaluación periódicas por parte del Grupo de los Trabajadores y del Grupo de los Empleadores del Consejo de Administración. Se completaron progresivamente con una apertura y una participación, que aún deberían ampliarse, de los dirigentes sindicales y de las organizaciones patronales en otros programas del Centro.

Del mismo modo, el ejercicio de programación de los fondos CTPO regionales puestos a disposición de Turín se decide de manera concertada con los departamentos regionales de la OIT y los equipos multidisciplinarios con el fin de contribuir a la realización de los objetivos por país. Al programar periódicamente los recursos CTPO según fórmulas de cofinanciación con otras fuentes que le son propias, el Centro ha podido aumentar de manera importante el alcance y la eficacia de las acciones emprendidas con los fondos CTPO de la OIT. Por ejemplo, de una estimación media para la región de Africa se desprende que, para una inversión de 1 dólar de fondos CTPO de la OIT, el Centro ha sido capaz de atraer por sí solo 1,5 dólares adicionales procedentes de otras fuentes que se encarga de movilizar a fin de completarlos. De este modo, el Centro aumenta la capacidad de acción de la OIT y, en consecuencia, la eficacia de su acción sobre el terreno, especialmente en lo que atañe a la realización de los objetivos por país.

Esta cooperación con los servicios de la OIT, tanto de la sede como de la estructura exterior, permitió emprender una serie de programas en los tres ámbitos prioritarios de la OIT: protección social, democracia y derechos humanos, lucha contra la pobreza y creación de empleo.

Por ejemplo, además de la formación que se imparte para reforzar las estructuras y métodos de formación sindical, se ha producido una nueva generación de programas sobre los aspectos específicos de la acción sindical: análisis económico de las empresas, relaciones de trabajo y técnicas de resolución de conflictos, así como normas internacionales del trabajo.

Otro ámbito técnico en el que el Centro ha podido adquirir una competencia reconocida trabajando conjuntamente con el Departamento de Desarrollo de Empresas y Cooperativas (ENTREPRISE) de la OIT es el que se relaciona con la gestión y creación de empresas. En comparación con el bienio anterior, el volumen de las actividades desarrolladas en 1996-1997 experimentó un importante aumento (casi un 35 por ciento) en el número de proyectos o programas confiados al Centro.

Otro ejemplo significativo es el de la seguridad social. La importancia de las reformas emprendidas en este ámbito, en particular en los países en fase de transición, y las consiguientes necesidades de reconversión y formación del personal directivo de los institutos de seguro social se tradujeron en un número creciente de solicitudes de asistencia. La cooperación entre el Departamento de Seguridad Social de la OIT y el Centro de Turín (con el apoyo ocasional de la Asociación Internacional de la Seguridad Social) se formalizó en 1996 con la asignación de un experto de la OIT y la constitución de un grupo técnico en el Centro. Dicha cooperación evolucionó en 1996-1997 en dos direcciones: por una parte, la elaboración de materiales didácticos en los regímenes de pensiones, la financiación de la seguridad social y su comprobación de la utilidad de los mismos en los programas de formación; por otra parte, la preparación de planes de formación para instituciones de seguridad social y para proyectos de cooperación técnica.

La reforma de las instituciones del mercado de trabajo fue otro objetivo principal de la acción del Centro. El número de proyectos no deja de aumentar. Estos proyectos revisten gran importancia en los países que han tomado medidas de ajuste macroeconómico. Se refieren en lo esencial a la reforma de los sistemas de formación profesional y técnica, la organización de agencias y oficinas de empleo, las políticas de empleo y de relaciones laborales. Pudieron extraerse numerosas enseñanzas de los programas y proyectos del Centro, que pusieron de manifiesto la importancia del problema de la reconversión técnica y de la formación de los agentes de dichas instituciones como uno de los factores clave de las reformas iniciadas por los Estados Miembros.

El Centro recurre cada vez más a medios tecnológicos avanzados para sus actividades de formación y está desarrollando la formación a distancia, que ya ha comenzado a aplicar en diversos programas.

Otro elemento importante de la estrategia del Centro, que se ha hecho necesario como consecuencia de la ubicación parcial de sus actividades sobre el terreno y de la necesidad de reforzar la calidad de sus productos, es el que se refiere al establecimiento de una red de cooperación con diversos centros e instituciones de excelencia de todo el mundo.

El Centro ha diseñado y desarrollado nuevos productos. Entre ellos, cabe destacar el nuevo programa técnico de formación para la gestión y la adquisición de equipo para los proyectos de cooperación técnica. Sobre la base de un conjunto modular de formaciones concebidas con el apoyo del Banco Mundial, este programa ha sido ampliamente reconocido y es objeto de una demanda creciente. Constituye un buen ejemplo de producto cuya necesidad se analizó con cuidado y que fue promovido activamente. Recientemente, el Programa de apoyo a la mejora de las instituciones públicas y los sistemas de gestión en los países de Europa central y oriental (SIGMA) de la OCDE, en colaboración con la Comisión Europea, recurrió al Centro para concebir un producto similar de gestión de la adquisición de equipos para las administraciones públicas.

De este modo, cuando dispone de los medios y de ocasiones para desarrollar sus competencias específicas en beneficio de los proyectos de desarrollo de la Oficina, el Centro asume plenamente el mandato que le ha confiado la OIT. Permite a los servicios de la Oficina llevar al terreno de las ideas el resultado de sus trabajos de investigación o de cooperación técnica incluyéndolos en programas de formación, lo cual permite darles gran difusión (en 1997, el Centro recibió a 6.200 participantes procedentes de 170 países).

Por su parte, los diversos programas, y organismos del sistema de las Naciones Unidas recurren cada vez más para la formación a las competencias del Centro. Los diversos programas en curso, especialmente en los ámbitos de la coordinación, del desarrollo económico y social, de la gestión del desarrollo, de las formaciones vinculadas a los programas de prevención y mantenimiento de la paz, a los derechos del hombre y a las acciones humanitarias, se han ampliado hasta llegarse, en 1996, al proyecto de Escuela Superior de Personal de las Naciones Unidas, cuya realización se confió al Centro y que fue inaugurada por el Secretario General de las Naciones Unidas, el Sr. Kofi Annan.

Las actividades del proyecto de Escuela Superior de Personal de las Naciones Unidas representan en la actualidad cerca de un 20 por ciento del total de las actividades del Centro. Este proyecto ofrece a la OIT posibilidades de presencia activa en distintos programas de las Naciones Unidas que se refieren a los aspectos sociales y económicos del desarrollo, especialmente a los derechos humanos.

Por lo tanto, el Centro constituye un instrumento que permite a la OIT cumplir y ampliar plenamente su función, no sólo ante sus mandantes, sino también en el sistema de las Naciones Unidas. Permite asimismo a las distintas instituciones del sistema una mutua y eficaz colaboración por medio de la formación, creando entre los miembros de su personal una cohesión que resulta indispensable, así como un verdadero espíritu de equipo.

Más transparencia y responsabilidad administrativa en el diseño,
seguimiento y evaluación de los programas
y proyectos de cooperación técnica de la OIT

Antecedentes

A lo largo del decenio de 1990 se han venido alzando voces cada vez más numerosas para exigir más transparencia y responsabilidad administrativa en el marco de las actividades de la OIT, como una forma de asegurar un máximo rendimiento de sus recursos. Tales exigencias han sido expresadas con vigor por los mandantes de la OIT, pero asimismo por la comunidad internacional, al formular distintos Estados llamamientos que coinciden en reclamar del sistema de las Naciones Unidas en su conjunto más pertinencia y eficacia en su acción.

Al abordar las preocupaciones en materia de administración en su Resolución sobre la función de la OIT en la cooperación técnica, la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1993 hizo hincapié en la necesidad de adoptar una metodología más sistemática para el diseño, el seguimiento y la evaluación de las actividades de la OIT, metodología que debía ser aplicada en toda la Oficina.

Dando curso a dicha Resolución, la OIT estableció el Sistema de Seguimiento, Evaluación y Presentación de Informes (MERS), aplicable a todas las actividades de la OIT, independientemente de cuales sean sus fuentes de financiación. El sistema MERS se basa en una metodología de gestión por objetivos adaptada a las necesidades específicas de la OIT y orientada a la autogestión.

En 1997, se generalizó en toda la Oficina la utilización del MERS para la programación y la gestión de todas sus actividades. Las cuestiones específicamente relativas a la administración de las actividades de cooperación técnica fueron también objeto de una circular publicada en 1997 (núm. 46, serie 13) en la que se fijaron los procedimientos actualizados de diseño, seguimiento y evaluación de programas y proyectos de cooperación técnica de la OIT.

Estos procedimientos son aplicables a todas las actividades, sean éstas financiadas por fuentes extrapresupuestarias o con cargo a los fondos del presupuesto ordinario. Tienen por objeto potenciar la repercusión de las actividades de cooperación técnica de la OIT, garantizando una alta calidad de diseño, mecanismos de seguimiento eficientes, evaluaciones sistemáticas y una utilización eficaz de los resultados de las evaluaciones en la programación de actividades futuras. También comprenden orientaciones para la elaboración de los planes de trabajo anuales y la preparación de exámenes periódicos sobre el avance de las actividades, así como de las autoevaluaciones anuales correspondientes a todos los programas y proyectos de cooperación técnica. Además, todos los programas y proyectos cuyo presupuesto alcance un monto igual o superior a 250.000 dólares estarán sujetos a una evaluación independiente obligatoria.

Todas las directrices relativas a las actividades de cooperación técnica se han actualizado a fin de incorporar en ellas las enseñanzas adquiridas en su aplicación durante los últimos años, así como los conceptos y herramientas comprendidos en el sistema MERS(4). Valga hacer notar la importante mejora que constituyen las directrices para la preparación de documentos sobre proyectos de actividades, más conocidas como el Esquema Preliminar de Proyecto (SPROUT). En todos estos documentos se incluyen hoy algunos elementos obligatorios, a saber, la definición de los indicadores de logro de objetivos, la descripción de los mecanismos de seguimiento y evaluación, y la descripción del crédito presupuestario previsto para las evaluaciones independientes.

Además de estas guías y pautas, se ha publicado un manual de capacitación(5) sobre el diseño, supervisión y evaluación de programas y proyectos de cooperación técnica. Se han seguido celebrando regularmente actividades de información y capacitación destinadas a los funcionarios de la OIT y al personal de proyectos; las actividades para estos últimos se han llevado a cabo en estrecha colaboración con el Centro Internacional de Formación de la OIT en Turín. Durante el período 1995-1998, se impartió capacitación a más de 600 funcionarios y expertos de la OIT, y más de 300 personas tomaron parte en las reuniones de información individuales organizadas por la Unidad de Evaluación. Además, durante el mismo período se capacitó a 175 funcionarios de la Oficina, así como a un pequeño número de funcionarios de algunos Estados Miembros de la OIT, para el manejo general de los conceptos y herramientas contenidos en el sistema MERS.

Hasta 1992, la sede tuvo la responsabilidad de asegurar la calidad del diseño de programas o proyectos mediante la aplicación de un procedimiento obligatorio de selección, al que se sometieron todas las propuestas de programa o de proyecto antes de su presentación a los donantes. Desde 1993, esta responsabilidad se ha transferido a los departamentos técnicos y a las unidades exteriores que, en la actualidad, tienen la responsabilidad de asegurar la calidad del diseño y un control y una evaluación eficaces de la ejecución de los proyectos. Sigue incumbiendo a la sede la responsabilidad del seguimiento de las evaluaciones correspondientes y de la comprobación de la calidad de los informes de evaluación, así como también el cometido de velar por que los resultados de las evaluaciones y las enseñanzas adquiridas se utilicen en el diseño de los programas y proyectos futuros.

La participación de los beneficiarios — y en particular de los mandantes de la OIT — en todo el ciclo de programación sigue siendo un aspecto esencial para asegurar la pertinencia y la eficacia de los programas y proyectos. La intervención de las partes mencionadas en el diseño, el seguimiento y la evaluación de los proyectos no sólo contribuye a garantizar una buena formulación de los documentos correspondientes y un mejor control de la ejecución de los proyectos, sino que también favorece la consolidación de un sentimiento de responsabilidad compartida y asegura la sustentabilidad de los resultados de los proyectos.

El diseño de los proyectos

Por lo que se refiere al diseño, se ha hecho hincapié en: el análisis profundo de los problemas y necesidades con respecto a los cuales se conciben los programas y proyectos; la formulación precisa de los objetivos, y en particular de las soluciones previstas para los problemas y necesidades detectados; la definición clara de los indicadores de logro de los objetivos, que han de incluir una descripción de los cambios previstos, y el inventario pormenorizado de los resultados, actividades e insumos necesarios.

Se ha efectuado un análisis de una muestra de documentos de proyecto redactados en los últimos años, comprobándose que en un número creciente de tales documentos figuran definiciones claras de los objetivos y de los indicadores de logro. Es fundamental que estos elementos queden definidos con mucha precisión ya en la etapa de diseño del proyecto, a fin de determinar cuáles son los efectos y repercusiones que se quiere conseguir. La experiencia adquirida nos enseña también que son precisamente estas definiciones las que resultan más difíciles de establecer en la etapa de formulación de los proyectos; ésta es una cuestión que ha exigido siempre una atención minuciosa y muchas aclaraciones en el marco de los cursillos de capacitación y las reuniones de información.

El control y la evaluación

Los instrumentos de seguimiento, a saber, el plan de trabajo anual y los exámenes periódicos de avance, no plantean mayores dificultades y son preparados y utilizados sistemáticamente por los directores o los coordinadores de proyecto.

En el marco del sistema de evaluación de la OIT, los efectos y repercusiones del trabajo realizado se evalúan mediante el análisis de cuatro criterios principales: la pertinencia, la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad. Para lograr que los resultados de las actividades de la OIT sean pertinentes, eficaces, eficientes y sostenibles, no sólo hay que garantizar que se apliquen las directrices y procedimientos, sino también velar por la calidad de dicha aplicación.

De los informes de evaluación recibidos en la sede se desprende que un número cada vez mayor de evaluaciones se basan en los resultados de la aplicación de los cuatro criterios principales. En las evaluaciones independientes se aplican con regularidad las directrices, por lo que la calidad de los informes correspondientes ha venido aumentando en forma sostenida en los últimos años; sin embargo, aún quedan mejoras por realizar.

El gráfico 3.2 muestra la relación entre las evaluaciones realizadas durante el período 1994-1997 y el gasto total de los programas de cooperación técnica durante ese mismo período. El número de evaluaciones entre 1994 y 1995 se mantuvo relativamente estable; luego, se registró un pequeño aumento hasta alcanzarse el número máximo de 113 evaluaciones en 1996. Valga hacer notar que 1996 fue el año en que el gasto total en concepto de cooperación técnica llegó a su nivel más bajo durante el período que se considera.

Los gráficos 3.3 y 3.4 presentan un desglose del tipo de evaluaciones realizadas, según el momento en que tuvieron lugar durante el proyecto (provisionales, definitivos o a posteriori), así como de las autoevaluaciones y de las evaluaciones independientes (autoevaluaciones, evaluaciones independientes externas, evaluaciones independientes internas) durante el período 1994-1997.

El gráfico 3.3 muestra que las evaluaciones provisionales cobraron importancia durante el período que se considera. En 1994, el 33 por ciento de todas las evaluaciones fueron provisionales; en 1997, dicha proporción había aumentado al 44 por ciento. Esta tendencia puede interpretarse en el sentido de que se ha prestado un mayor interés a asegurar que los programas o proyectos alcancen efectivamente sus objetivos. El gráfico 3.3 muestra también un aumento de las evaluaciones a posteriori, que se centran en la evaluación de las repercusiones a largo plazo de los programas y proyectos. Sin embargo, las evaluaciones a posteriori siguen siendo poco frecuentes, debido a que la contabilidad de los proyectos se cierra al concluir éstos, por lo que luego no quedan fondos disponibles para realizar tales evaluaciones.

El gráfico 3.4 muestra que la proporción correspondiente a las autoevaluaciones con respecto al número total de evaluaciones aumentó entre 1994 y 1997, pasando del 26 al 39 por ciento. Ello traduce el hecho de que las autoevaluaciones se están llevando a cabo de acuerdo con las directrices correspondientes. Del gráfico 3.4 se deduce también que hay una tendencia favorable a la utilización de evaluaciones independientes externas, como lo indica su aumento proporcional con respecto al número total de evaluaciones independientes, al pasar del 63 por ciento en 1994 al 70 por ciento en 1997. Tal evolución es muy positiva, dada la mayor calidad general de la mayoría de los informes de evaluación independientes externos con respecto a otros tipos de informes de evaluación.

Además de las evaluaciones por proyecto, se están llevando a cabo regularmente evaluaciones temáticas, que abarcan varios proyectos o varios programas técnicos o sectores. El análisis de las enseñanzas que han dejado estas evaluaciones es importante para consolidar el enfoque multidisciplinario en la Oficina y también para garantizar que sus resultados sean tomados en consideración al diseñarse nuevos programas y proyectos.

La difusión

La difusión de los resultados de las evaluaciones de programas o proyectos se está reforzando de distintas maneras. En primer lugar, se actualiza periódicamente la base de datos informatizada de evaluación de la cooperación técnica de la OIT, en la que figuran datos relativos a todos los informes de evaluación recibidos. Un paso importante por lo que se refiere a promover la difusión de las informaciones contenidas en esta base de datos, PROG/EVAL, tanto dentro como fuera de la Oficina, ha sido el establecimiento de accesos a la misma por intermedio de las páginas Web de la OIT(6).

En segundo lugar, se han organizado cursillos de evaluación a fin de examinar las conclusiones y las enseñanzas adquiridas en relación con los resultados de las misiones de evaluación. Asimismo, se han difundido datos en el marco de las actividades permanentes de actualización de los materiales didácticos y de información, así como por medio de los procedimientos de selección de proyectos de cooperación presentados. El intercambio de ideas con ocasión del examen de los planes de trabajo, de los informes de avance y de los informes de evaluación también cumple una función importante por lo que se refiere a la difusión. Además, las enseñanzas adquiridas se integran en los documentos de evaluación temática anual que se presentan a la Comisión de Cooperación Técnica del Consejo de Administración.

Por último, valga señalar que, dando respuesta a los requerimientos de que ha sido objeto la OIT en el sentido de controlar y evaluar en forma efectiva sus actividades de cooperación técnica, una mayoría de los programas y proyectos actuales se diseñan, controlan y evalúan con herramientas y conceptos de reconocida validez. Cada vez que sea necesario, se seguirán introduciendo mejoras y precisiones en el método, el sistema y las formas y medios para realizar el ejercicio de evaluación.

La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales
en el trabajo y su seguimiento, y la cooperación técnica

Sería conveniente comenzar esta sección haciendo referencia a diversos elementos relacionados con la cooperación técnica incluidos en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales del trabajo y su seguimiento. Efectivamente en ella se indica que la Conferencia Internacional del Trabajo:

Durante las discusiones de la Conferencia y del Consejo de Administración sobre el seguimiento de la Declaración, los delegados destacaron la importancia de fomentar la asistencia técnica a fin de ayudar a los Estados Miembros a crear unas condiciones y un entorno favorables a la aplicación de los principios y los valores expresados en las normas internacionales del trabajo — especialmente los consagrados en los siete convenios fundamentales en el mundo del trabajo—. Uno de los principales objetivos de las actividades de la OIT sigue siendo la ratificación y aplicación de convenios, especialmente de los convenios fundamentales.

Al mismo tiempo, se estaba claramente de acuerdo en centrar el seguimiento de la Declaración en una mayor cooperación técnica y en la obligación de la Oficina de ayudar a los Estados Miembros de la OIT en sus esfuerzos por llevar a cabo los principios fundamentales. A estas alturas, es importante recordar que en diciembre de 1998 Indonesia se comprometió a ratificar todos los convenios fundamentales de la OIT y que, a su vez, la Oficina se comprometió a proporcionar a este país toda la ayuda necesaria para establecer una infraestructura social sólida.

La Declaración es básicamente un instrumento de promoción, una herramienta más para divulgar y fomentar los valores fundamentales de la OIT; su seguimiento no es ningún sustituto de los mecanismos existentes, como el sistema de supervisión de normas que incluye a la Comisión de Expertos, la Comisión de la Conferencia, el procedimiento especial sobre libertad sindical, etc. El desarrollo de la asistencia técnica relacionada con la Declaración supone la consideración de nuevas dimensiones en los esfuerzos existentes, por ejemplo en materia de mitigación de la pobreza, creación de empleo y protección de los trabajadores. Los programas de cooperación técnica de la OIT en vigor (descritos anteriormente en el texto) se desarrollarán y fortalecerán más, y cuando sea apropiado deberían reflejar los valores básicos incluidos en la Declaración.

La promoción de las normas internacionales del trabajo ha sido siempre un objetivo a nivel de toda la Oficina y una parte importante de los programas del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo (NORMES), ACT/EMP, ACTRAV y diversos departamentos técnicos. Durante el debate que precedió a la adopción de la Declaración, los delegados de la Conferencia sugirieron que deberían reforzarse los esfuerzos en este ámbito.

Los principios y derechos fundamentales definidos en la Declaración pueden fomentarse a través de la cooperación técnica en una serie de ámbitos, en especial mediante actividades que promuevan:

Como ya se menciona en el capítulo II de este informe, la OIT ha venido adoptando toda una serie de proyectos y programas de cooperación técnica, muchos de los cuales tienen que ver directamente con los cuatro ámbitos específicos antes mencionados. Merece la pena recordar algunos de los programas más recientes, como por ejemplo el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), que han sido muy innovadores; los más tradicionales han continuado prestando asistencia para fortalecer la capacidad de las organizaciones de trabajadores y empleadores. Con la adopción de la Declaración, se podrían incorporar al programa, según proceda, iniciativas nuevas o más específicas, entre las que cabe destacar las que figuran a continuación.

La libertad de asociación y libertad sindical y el reconocimiento efectivo
del derecho de negociación colectiva: fomento del diálogo social

No está de más insistir en la necesidad del diálogo social. Sin libertad de asociación ni campo de acción para unas negociaciones colectivas estables, no puede existir un diálogo social verdadero; en ese sentido, las orientaciones sobre estas cuestiones formuladas por la Comisión de Expertos adquieren una importancia incluso mayor.

La Declaración proporciona asimismo a la OIT la oportunidad de poner de manifiesto la función clave que los interlocutores sociales desempeñan en la prevención de conflictos, ya que la esencia del diálogo social reside en la participación directa de la sociedad civil, en la solución y negociación de los conflictos. El éxito del proyecto OIT/Bélgica para promover el diálogo social en los países de expresión francesa de Africa (PRODIAF) pone de manifiesto el renovado interés existente en este instrumento único como factor de estabilidad de sociedades en una región donde los conflictos armados y la guerra civil continúan afectando a demasiados países. La Declaración proporciona a la OIT un estímulo adicional para continuar abogando por unas organizaciones sindicales y de empleadores fuertes y responsables. Con este fin, se podrían fortalecer o centrar más los programas para los trabajadores y los empleadores.

La reciente crisis financiera en Asia ha puesto de relieve la función clave que los interlocutores sociales podrían desempeñar a la hora de prevenir o resolver el malestar social. No sólo debería ponerse de manifiesto la función de los interlocutores sociales, sino también la función desempeñada por los ministerios encargados del empleo, trabajo y asuntos sociales. Con demasiada frecuencia en el pasado se ha infravalorado y descuidado la participación clave de las administraciones del trabajo, en especial en la esfera de la prevención de conflictos. Durante las principales reformas de los servicios públicos, a menudo se ha hecho caso omiso a los ministerios de trabajo. La crisis de desempleo en Europa, las consecuencias sociales de diversos programas de ajuste estructural en Africa y las reformas económicas en Europa central y oriental han sacado a la luz la función central que los ministerios de trabajo pueden desempeñar en las modernas economías de mercado. Estos acontecimientos deberían servir de acicate a los ministerios de trabajo de los países industrializados, así como de los países en desarrollo y los países en transición para acentuar el intercambio de experiencia, y, en ese sentido, la OIT debería desempeñar una función promocional y actuar de agente catalizador.

La abolición efectiva del trabajo infantil y la eliminación de todas las formas
de trabajo forzoso u obligatorio

El IPEC ha demostrado que es posible, mediante la movilización de la voluntad política en el plano nacional e internacional, modificar actitudes, posiciones y políticas en este ámbito tan sensible.

La adopción de un convenio sobre el trabajo infantil proporcionará a la OIT un instrumento nuevo que le permitirá avanzar aún más en su lucha contra las peores formas de explotación de los niños. Los programas del IPEC en el Pakistán y Nepal, destinados al trabajo infantil en condiciones de servidumbre, demuestran que con una asistencia técnica apropiada y una amplia alianza de asociaciones, incluso las cuestiones más espinosas pueden tratarse con éxito. El programa sobre el tráfico de niños en el delta del Mekong es otro ejemplo más de enfoque realista y positivo de este tema tan delicado.

Sería muy coherente con el espíritu de la Declaración invitar a la comunidad internacional a unirse a los esfuerzos de la OIT por erradicar, de manera prioritaria, el trabajo infantil. Este enfoque no significaría condenar a los gobiernos con este problema, sino que más bien se trataría de proponer acciones conjuntas para encontrar soluciones y ayudarles a atajar las causas fundamentales de este problema, que no son otras que la ignorancia y la pobreza.

La OIT debería ponerse al frente de esta labor; debería aprovechar la oportunidad que brinda la adopción del nuevo convenio para invitar al sistema de las Naciones Unidas, las instituciones financieras internacionales y demás interlocutores en materia de desarrollo a unirse a sus esfuerzos y a reforzar lo que debería ser un programa mundial común: la eliminación de las peores formas de explotación humana, la esclavitud infantil. Al mismo tiempo, utilizando las recomendaciones de la Comisión de Expertos como base de referencia y la Declaración como plataforma de movilización, se podría invitar a la comunidad mundial a erradicar todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio.

La cooperación técnica dentro del marco de la Declaración no debería, por lo tanto, limitarse únicamente al desarrollo de proyectos, sino que debería centrarse además en establecer asociaciones en sentido amplio con todos los interlocutores que se ocupan del desarrollo a fin de asistir y reforzar las capacidades nacionales para luchar contra el trabajo forzoso en general y contra el trabajo forzoso infantil en particular.

La eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación

La OIT ha puesto en marcha una serie de programas y actividades que se centran en los grupos desfavorecidos de la sociedad como son los discapacitados y los pueblos indígenas, y en la discriminación por razones de sexo. El reciente Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer se centra en la discriminación por razón de sexo. Se podrían establecer programas similares para otros grupos discriminados en materia de empleo y ocupación por cuestión de raza, clase o religión. A menudo se ha observado que la exclusión social y la discriminación van estrechamente unidas. Esta consideración se ha tenido en cuenta en el programa mundial propuesto Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP), cuyo objetivo es proporcionar a los grupos socialmente excluidos o desfavorecidos mecanismos de base comunitaria que mejoren su participación en el mercado laboral.

La Declaración y las asociaciones

La política de asociación activa proporciona un marco excelente para el diálogo social y la colaboración basada en el entendimiento y el consenso. La evaluación de la política de asociación activa por parte del Consejo de Administración puso de manifiesto la importancia de la labor de los objetivos por país ya que sirven para promover el tripartismo y otros valores fundamentales de la OIT. Esta misma labor podría utilizarse de hecho para promover los valores básicos expresados en el Declaración. Sin duda, la próxima ronda de objetivos por países podría documentar, según proceda, los objetivos específicos por países previstos y las medidas de seguimiento relacionadas con la Declaración. A partir del año 2000, los objetivos por país podrían reflejar asimismo medidas de seguimiento específicas por país derivadas de los informes anuales y mundiales que se elaborarán para dar seguimiento a la Declaración.

La Declaración, en su punto 3, invita a la OIT a alentar a otras organizaciones internacionales con las que ha establecido relaciones, de conformidad con el artículo 12 de su Constitución, a respaldar sus esfuerzos relacionados con la Declaración. En el mismo punto se pide a la Organización que ayude a sus Miembros a movilizar todos los recursos y apoyo externos posibles. Para ello es necesario, además de renovar asociaciones con los países donantes, realizar un esfuerzo adicional para demostrar que la adopción de la Declaración no fue únicamente una declaración de buenas intenciones sino una decisión que merece un apoyo financiero.

En ese sentido, merece señalar el importante esfuerzo que realizó el Gobierno de los Estados Unidos en 1998, ya que aportó 30 millones de dólares al IPEC para terminar con el trabajo infantil abusivo. Este año de nuevo, el Presidente de los Estados Unidos ha solicitado 25 millones de dólares para un nuevo programa de la OIT que permita salvaguardar unas condiciones de trabajo básicas y mejorar las vidas de las personas garantizando sus derechos básicos y redes de seguridad social necesarias. La OIT se enfrenta al reto de prestar servicios e invita al resto de la comunidad mundial a unirse en el esfuerzo.

CAPITULO IV

ENTRANDO EN EL SIGLO XXI

Este informe ha tratado de demostrar que, a la luz de los recientes e importantes cambios políticos, económicos y sociales, de la evolución de las perspectivas en materia de desarrollo de los países donantes, de la reforma del sistema de las Naciones Unidas y de los cambios de prioridades y conceptos entre los países beneficiarios, queda justificada la decisión adoptada por los organismos de las Naciones Unidas en el sentido de buscar nuevas modalidades operacionales. Para estos organismos esas modalidades se fundan en la necesidad de concentrarse aún más en sus mandatos y transformarse en «centros de excelencia» en sus respectivas esferas de competencia; de esforzarse por mejorar la calidad y la pertinencia de su labor y dedicar más atención a la permanencia e impacto de sus actividades; de pasar de proyectos a la prestación de servicios en materia de programas y asesoramiento sobre cuestiones de política a nivel primario, donde corresponda, y de reforzar la capacidad nacional y mejorar la ejecución de programas o proyectos por parte de las instituciones nacionales. Habida cuenta de todos estos aspectos, la OIT ha fundado su estrategia en materia de cooperación técnica en tres grandes principios: la cooperación técnica debe estar orientada en función de la demanda y responder a las necesidades de los mandantes; debe promover los valores de la OIT que se relacionan con la justicia social, en particular aquellos que figuran en las normas internacionales del trabajo, y debe esforzarse por convertirse en un centro de excelencia, respondiendo positivamente a la demanda de los donantes.

Los capítulos anteriores describen el programa de cooperación técnica de la OIT señalando sus modalidades, éxitos, notoriedad y repercusiones. Indican además sus limitaciones, insuficiencias y los aspectos que hay que corregir. Al final de la mayoría de las secciones se exponen las posibilidades de aportar mejoras, medidas correctoras y nuevas ideas, que podrán analizarse en la Conferencia. La información presentada en este informe demuestra claramente que la cooperación técnica es fundamental para alcanzar los objetivos de la OIT. Por consiguiente, el compromiso de la Organización con este programa es más importante que nunca. No obstante, es necesario adaptar permanentemente su estructura, sus métodos y su contenido para que estén en armonía con la evolución de los acontecimientos y garantizar de este modo su pertinencia en relación con las diversas necesidades de los mandantes. Este capítulo final reseña algunas de las cuestiones sobre las que la Oficina podría recibir orientaciones por parte de la Conferencia en el futuro.

La política de asociación activa

Con la política de asociación activa, la asistencia técnica y los servicios de la OIT se han orientado más en función de la demanda de los mandantes y ha aumentado su pertinencia. La creación de los equipos multidisciplinarios ha acercado la OIT a sus mandantes. Actualmente, gracias al enfoque multidisciplinario existe una mayor capacidad de sinergia y rentabilidad, y se responde más rápida y ampliamente a las solicitudes de los mandantes. Ha aumentado la notoriedad de la OIT y actualmente los expertos de la Organización están más familiarizados con las necesidades de los mandantes y por consiguiente pueden responder mejor a estas necesidades. Pero la aplicación de la política de asociación activa ha sufrido ciertas limitaciones y hay posibilidades de que funcione mejor. Es necesario aumentar los recursos que permitan garantizar que la política de asociación activa satisfaga los requisitos de los mandantes; debe haber un mayor intercambio de funcionarios entre la sede y el terreno. La calidad de los servicios que se brindan a los mandantes debería mejorarse y ampliarse; y por último, es necesario que la alta dirección dirija con firmeza la política de asociación activa. Recientemente, un Grupo de Trabajo del Consejo de Administración formuló varias recomendaciones (que se exponen más adelante) para mejorar el funcionamiento de la política de asociación activa.

Los programas: naturaleza y enfoque

Enfoque programático

En vista de que ha cambiado el concepto en materia de prestación eficiente de servicios de cooperación técnica y en respuesta a las peticiones para que se adopte un enfoque programático, la OIT ha formulado programas generales; las ventajas de dicha estrategia se han presentado en este informe. La política de asociación activa ha acercado la OIT a sus mandantes y ha aumentado la posibilidad de dialogar y mantener consultas con ellos, lo que ha ocasionado un aumento considerable de la demanda de los servicios de la OIT. Es fundamental evitar que los programas de cooperación técnica de la OIT se dispersen y abarquen demasiados ámbitos, reduciendo así su impacto y su visibilidad. Se ha tomado en cuenta esta consideración y los objetivos por país se centran ahora en un reducido número de temas prioritarios y no en una larga lista de proyectos, por más deseables que sean. A pesar de esos esfuerzos, hay que seguir haciendo muchas cosas más; pues se necesita mayor rigor en las prioridades así como una mayor selectividad. Sin embargo, convendría señalar que un enfoque programático no excluye los programas y servicios especiales. Los destinatarios y beneficiarios de la cooperación técnica han expresado con frecuencia el deseo de que la OIT responda también a sus necesidades específicas y ajuste sus métodos y enfoques para considerar situaciones y valores nacionales; esto podría abordarse caso por caso. Es más fácil administrar un programa amplio en el marco de un enfoque programático; los donantes hacen hincapié en el objetivo central de todo programa, en los efectos mensurables y en la delimitación del número de los principales ámbitos de acción. Los futuros programas de la OIT serán menos numerosos pero comprenderán programas InFocus bien definidos que se mencionan más adelante en este capítulo.

Consideraciones regionales y nacionales

Los problemas sólo pueden considerarse globalmente en términos muy amplios. La experiencia ha demostrado que es un error subestimar la heterogeneidad que existe entre las regiones y aun dentro de cada subregión. Deben considerarse debidamente las diferencias socioeconómicas, religiosas y culturales existentes. Por consiguiente, cabe dar especial atención a las manifestaciones regionales, subregionales e incluso nacionales de los problemas mundiales antes de poner en práctica las actividades del programa en los países. Como se menciona en el capítulo II de este informe, muchos de los programas de cooperación técnica que han tenido éxito son los que se adaptaron a la situación concreta de los países. Se seguirá con este enfoque, y es probable que se amplíe aún más, desarrollando el programa localmente (cuando así parezca conveniente) en lugar de adoptar un enfoque universal aplicable a todas las regiones y a todos los países, suponiendo que puede adaptarse a cada situación local. El enfoque basado en el desarrollo participativo que parte de la base tiene fundamentos propios; las ventajas de una visión compartida y los objetivos definidos localmente no deberían ser subestimados.

El último decenio, en el que tuvieron lugar la mundialización y la liberalización, fue también escenario de la instauración o fortalecimiento de los bloques y organismos regionales. Esto tiene implicaciones importantes para los programas de cooperación técnica de la OIT, y éste es un ámbito en el que tal vez convenga insistir; puede ser necesario desarrollar programas regionales para atender, en esos organismos regionales, los temas de trabajo de la OIT. Los coeficientes diferenciales de los salarios internacionales, las normas laborales, la circulación de los trabajadores o las restricciones de esa circulación son sólo algunos ejemplos de estos temas de trabajo. La integración de las dimensiones regionales en las actividades que se desarrollan en el plano mundial o de los países es un reto para el futuro. En el momento actual puede decirse que, dando debida consideración a algunas especificidades regionales y subregionales, la OIT ha establecido objetivos subregionales en lugar de los habituales objetivos por país para algunos países de América Latina.

La coherencia de las actividades de cooperación técnica
con el programa financiado con cargo al presupuesto ordinario

Los análisis, que figuran en el capítulo II, de los programas de cooperación técnica de la OIT y de los proyectos en temas prioritarios han demostrado claramente la utilidad de la complementariedad entre los programas financiados con cargo al presupuesto ordinario de la OIT y los programas de cooperación técnica con una financiación extrapresupuestaria. Esta cuestión podría ser examinada de nuevo.

Las principales orientaciones en materia de política y los principales temas de trabajo de la OIT se definen en respuesta a las demandas de los Estados Miembros y en conformidad con su mandato constitucional. Figuran en los objetivos generales que forman parte de las propuestas de Programa y Presupuesto y orientan la acción de la OIT en cada bienio.

Para lograr los objetivos de la OIT, cada programa puede utilizar diversos medios de acción, como la investigación y los estudios, la acción normativa, las reuniones técnicas, la difusión de la información, los servicios de asesoramiento técnico, y la cooperación técnica. Los recursos del presupuesto ordinario se asignan en función de estos medios de acción. Cada bienio, los administradores de programa determinan la mejor combinación de los medios de acción para el desarrollo de su programa en respuesta a las demandas y problemas de los mandantes de la OIT. En los últimos años, dichos programas han sido diseñados sobre la base de los objetivos por país, si bien aún pueden introducirse mejoras en este ámbito.

Las prioridades que guían la acción de la OIT y que se describen en las propuestas de Programa y Presupuesto deberían abarcar la labor financiada por recursos del presupuesto ordinario y por recursos extrapresupuestarios. Esto garantiza la coherencia de todas las actividades de la OIT independientemente de su fuente de financiación y garantiza además que todos los programas aborden las preocupaciones de la Organización. Las actividades de cooperación técnica deberían definirse como una parte integrante de los programas cuya principal responsabilidad es el desarrollo del contenido sustantivo de los ámbitos de competencia técnica de la OIT. Por consiguiente, corresponde a cada programa técnico y a las correspondientes unidades en el terreno garantizar una cierta coherencia entre las actividades de cooperación técnica y las prioridades de la OIT. La asignación de recursos de personal con cargo al presupuesto ordinario para las oficinas exteriores está determinada en gran medida por la importancia de su programa de cooperación técnica.

Como se menciona en el capítulo I, la cooperación técnica con cargo al presupuesto ordinario (CTPO) representa sólo un 10 por ciento del total de los gastos de la OIT en materia de cooperación técnica. A pesar de esto, desempeña un papel importante pues presta asistencia a las necesidades urgentes de los mandantes y también ha demostrado ser sumamente útil como capital inicial y como catalizador para elaborar o poner en marcha proyectos. Podría estudiarse la posibilidad de asignar fondos más importantes a la CTPO.

La asignación de los propios recursos de la OIT a sus áreas prioritarias ha tenido un efecto positivo al atraer financiación de donantes y aumentar la coherencia entre los programas ordinarios y los programas financiados por medio de fondos extrapresupuestarios. Cabe referirse en este contexto al bienio 1992-1993 durante el cual la OIT asignó importantes recursos de su presupuesto ordinario a un proyecto interdepartamental sobre la eliminación del trabajo infantil. El trabajo realizado para este proyecto permitió a la Oficina crear con éxito el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC).

El desarrollo y ejecución del programa

Demanda de servicios: centros de excelencia

Se seguirán pidiendo programas de cooperación técnica a la OIT y habrá donantes que ofrezcan financiación sólo si existe la convicción de que la OIT puede ofrecer productos de alta calidad, ya sean servicios de asesoramiento, asistencia técnica o proyectos de cooperación técnica. Esto plantea nuevamente la cuestión de los «centros de excelencia». Como se menciona en la sección dedicada a la política de asociación activa, es necesario fortalecer la capacidad técnica, ya sea mediante la formación, haciendo coincidir puestos de especialistas con la demanda de servicios, dinamizando el reclutamiento, o recurriendo en mayor medida y con más eficiencia a los recursos técnicos nacionales disponibles, etc. La OIT debería estar preparada y ser capaz de suministrar servicios altamente especializados con poco preaviso; la reciente crisis financiera y la demanda de asistencia de la OIT así lo demuestran claramente.

Ser un centro de excelencia supone que se lleva a cabo un trabajo de recopilación de datos y un trabajo analítico a escala apropiada; los recursos actualmente asignados en la OIT para la investigación son insuficientes. Una forma de completar los recursos de investigación asignados por el presupuesto ordinario podría ser mediante la ejecución de programas de cooperación técnica. En el pasado, cuando el programa de cooperación técnica era mucho más importante, una parte de los fondos, que recibían el nombre de «ingresos para apoyo del programa», y que se obtenían en el ejercicio de las funciones de organismo especializado, se utilizaban para aumentar la capacidad de investigación. Esto no sólo mejoró la calidad de los servicios de apoyo prestados a los mandantes, sino que también reforzó la pretensión de la OIT de ser un centro de excelencia en su ámbito. Actualmente, al reducirse los programas de cooperación técnica, los ingresos para apoyo del programa han disminuido sustancialmente y, por consiguiente, también se han reducido los recursos destinados a la investigación. La cuestión del centro de excelencia es de tal importancia para el futuro de la OIT que los donantes podrían considerar oportuno suministrar recursos adicionales con ese fin.

La cuestión de la localización geográfica óptima de la capacidad técnica de la Oficina es una cuestión conexa que también se relaciona con las funciones y las responsabilidades de los diversos componentes de la OIT. A este respecto, reviste importancia la cuestión de la masa crítica de recursos. Dado que la Organización podría no disponer de los recursos adecuados para contratar más personal para los departamentos técnicos de la sede, y mantener servicios técnicos en el terreno mediante los equipos multidisciplinarios, lo que es necesario para brindar a los mandantes competencia técnica en ámbitos programáticos esenciales, la solución podría consistir en trabajar en colaboración con cierta movilidad y flexibilidad. Es necesario seguir examinando esta cuestión.

En este contexto es importante recordar que el enfoque multidisciplinario que se observa actualmente en la configuración de los servicios técnicos sobre el terreno permite utilizar al máximo las sinergias entre las distintas disciplinas; esto ha resultado mucho más difícil de lograr entre los departamentos de la sede. Sin embargo, por otro lado, puede argumentarse que la moderna tecnología de la información ofrece la posibilidad de prestar servicios efectivos al terreno desde la sede y, por consiguiente, la capacidad técnica que actualmente está instalada en las regiones debería reagruparse en la sede para crear la masa crítica de recursos necesaria.

Habida cuenta de las limitaciones que se enumeran, una solución provisional podría ser no tratar de desarrollar conocimientos especializados de vanguardia en una amplia gama de especialidades, sino más bien elegir algunos ámbitos para desarrollar unos conocimientos especializados que se reconozcan como autoridad en la materia y, por medio de un trabajo en redes, actuar como un centro de intercambio de información y una fuente de información donde puedan encontrarse conocimientos especializados similares en áreas conexas. La Conferencia podría impartir orientaciones a la Oficina sobre esta importante cuestión.

La descentralización, desde la formulación hasta la puesta en práctica

La otra cuestión importante se refiere a la planificación, seguimiento y puesta en práctica de programas y proyectos. Los proyectos de cooperación técnica de los decenios de 1970 y 1980 fueron diseñados fundamentalmente por especialistas técnicos de la sede o por asesores regionales que trabajaban independientemente en el terreno. La movilización de recursos para tales proyectos estaba por regla general centralizada, y la mayoría de las decisiones, tanto administrativas como financieras, quedaban a cargo de los departamentos interesados de la sede. A los proyectos de gran envergadura se asignaban asesores técnicos principales encargados de la ejecución de los proyectos en el ámbito local; en realidad, estos asesores técnicos principales recibían una asistencia considerable, tanto en lo relativo a las dificultades técnicas de los proyectos como a los procedimientos financieros y administrativos de parte de los funcionarios de los servicios centrales a cargo de los proyectos y de otros especialistas de la sede.

La creación de los equipos multidisciplinarios redundó en un análisis en profundidad sobre la cuestión de a qué órganos incumbía la responsabilidad de dar apoyo a los proyectos de cooperación técnica, de manera tal que se pudiese ofrecer un respaldo óptimo a los proyectos y programas de cooperación técnica, estableciendo canales de comunicación rápida y pertinente entre los distintos copartícipes y sin incurrir en gastos adicionales. Se preconizó entonces la descentralización de lo que se denominó «servicios de apoyo técnico, administrativo y financiero», desde la sede a la estructura exterior, precisamente allí donde se ponen en práctica los programas; en este contexto se esperaba que los expertos de los equipos multidisciplinarios combinaran la prestación de servicios habituales de asesoramiento con otras funciones de respaldo técnico.

Para incrementar la eficacia de la descentralización de las responsabilidades de orden técnico hacia las oficinas exteriores, se modificaron los procedimientos financieros y administrativos con el fin de facilitar una ejecución productiva de las actividades de asistencia a la cooperación técnica. En todas las regiones se concibieron e instalaron sistemas informatizados que, combinados con los nuevos procedimientos, debían ofrecer al personal de la estructura exterior las herramientas necesarias para asegurar una mejor gestión de los proyectos bajo su responsabilidad técnica y administrativa. Asimismo, se tomaron medidas transitorias encaminadas a garantizar que la descentralización de la responsabilidad sustantiva con respecto a la ejecución de los proyectos se llevase adelante incluso allí donde los sistemas de apoyo informatizados no habían alcanzado su plena fase operativa. La puesta en práctica de los nuevos sistemas y procedimientos se complementó con una capacitación integral de un gran número de funcionarios de todas las regiones.

Como era previsible en el período de transición de todo proceso de transformaciones estructurales, los índices que dan cuenta del ritmo de ejecución de los proyectos de cooperación técnica han bajado. Esta tendencia ha sido objeto de críticas tanto por los beneficiarios como por los donantes, que ven en ella una pérdida de la capacidad de la Oficina para dar cumplimiento a los programas. La OIT tiene plena conciencia de la situación y ya ha tomado medidas para mejorar el ritmo de ejecución de proyectos, a fin de que esta función decisiva del respaldo a los programas de cooperación técnica no sufra menoscabo.

La experiencia adquirida en los últimos años ha mostrado que se necesitan directrices más claras, por lo que una primera medida podría ser la formulación de un mensaje inequívoco de los niveles más elevados de la Organización, para señalar a la atención del personal la importancia que reviste la cooperación técnica de la OIT y la necesidad de que se le dé prioridad en los respectivos planes de trabajo. Como se ha indicado ya en la sección dedicada a la política de asociación activa, se necesita en forma urgente dar mayor claridad a la repartición de funciones y responsabilidades entre la sede y las oficinas en el exterior por lo que se refiere a la concepción, formulación, puesta en práctica, seguimiento y evaluación de los programas de cooperación técnica.

Evaluación

Se recordará que durante el decenio de 1990 los Estados Miembros han venido formulando repetidos llamamientos a fin de que el sistema de las Naciones Unidas en su conjunto cobre mayor pertinencia y eficacia. En lo que atañe a la OIT, los mandantes han pedido también una mayor transparencia y responsabilidad administrativa en las actividades de la Oficina. La OIT ha dado curso a estas demandas, desarrollando y poniendo en práctica el Sistema de Seguimiento, Evaluación y Presentación de Informes de la OIT (MERS), aplicable a todas las actividades de la OIT, cualesquiera que sean sus fuentes de financiación.

La estructura tripartita de la OIT es una fórmula única en el sistema de las Naciones Unidas. A este respecto, hay un aspecto importante que podría ser estudiado, a saber, la forma en que el tripartismo podría utilizarse mejor en el diseño, formulación, puesta en práctica y evaluación de los programas. Está de más decir que la participación de los beneficiarios, y en particular de los mandantes de la OIT, en todo el ciclo de programación contribuiría a consolidar la pertinencia y la eficacia de los programas y proyectos. Se ha indicado más arriba que el Grupo de Trabajo del Consejo de Administración evaluó recientemente la aplicación de la política de asociación activa. En su reunión de noviembre de 1998, el Consejo de Administración estuvo de acuerdo en que la mesa de la Comisión de Cooperación Técnica, en colaboración con la Oficina, debía preparar un documento de discusión en el que figurase un bosquejo de un sistema de seguimiento no sólo de la aplicación de la política de asociación activa, sino también de los programas de cooperación técnica en su conjunto. Se esperaba que este sistema sirviera para mejorar la participación de los mandantes en cada etapa del ciclo de programación. Esta supervisión se haría en el marco de un control y de un sistema de evaluación más amplios, que serían establecidos por la Oficina.

La movilización de recursos para la cooperación técnica

El establecimiento de contactos más estrechos y la intensificación del diálogo con los mandantes inducidos por la política de asociación activa han redundado en un considerable incremento de la demanda de servicios de la OIT. Otro factor que ha dado origen a más solicitudes de asistencia de la OIT lo constituyen los problemas de la mundialización y de la liberalización. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, reunida en Copenhague en 1995, pidió a la OIT que hiciera contribuciones a la puesta en práctica de su Programa de Acción. Todas estas actividades han debido desarrollarse en un contexto de disminución de los recursos disponibles, lo que evidentemente plantea un problema. La OIT ha iniciado ya la aplicación de una política de movilización de recursos (descrita pormenorizadamente en el capítulo III). Queda claro que la Oficina tendrá que hacer inversiones a fin de obtener recursos adicionales. La Conferencia tal vez estime conveniente dar a la Oficina orientaciones sobre algunos de los elementos de su campaña de movilización de recursos. Entre las posibles propuestas podrían figurar el desarrollo de programas, la consolidación de asociaciones con los organismos de financiación y el lanzamiento de una campaña de comercialización de los productos de la OIT.

Esferas prioritarias para los futuros programas de cooperación técnica

El Director General ha puesto en marcha un proceso de presupuesto estratégico que reúne los programas de la OIT en torno de cuatro objetivos estratégicos. Cada objetivo estratégico entraña uno o varios programas focales internacionales (llamados InFocus) de gran prioridad, idoneidad y visibilidad, que se concentrarán y ensamblarán las actividades en curso, a la vez que atienden la exigencia de lograr un impacto y un alcance máximos. Estos programas InFocus se plasmarán en los programas regionales. Al efectuar actividades concretas dentro de la totalidad de los objetivos estratégicos se sopesarán las necesidades de desarrollo y las necesidades de género o igualdad entre los sexos, que constituirán cuestiones de alcance general para definir las actividades específicas de todos los objetivos estratégicos.

Los cuatro objetivos estratégicos y los programas InFocus consiguientes son:

Promover y cumplir los principios y derechos fundamentales en el trabajo

Crear mayores oportunidades para las mujeres y los hombres, con objeto de que dispongan de unos ingresos y de un empleo decorosos

Realzar el alcance y la eficacia de la protección social para todos

Fortalecer el tripartismo y el diálogo social

En su reunión de marzo de 1999, el Consejo de Administración acogió con satisfacción el nuevo estilo del presupuesto y estuvo de acuerdo con su puesta en marcha. Este planteamiento innovador promoverá a la OIT en función de su conocimiento, servicio y poder de movilización. Esta misma orientación se aplicará al programa de cooperación técnica, para mejorar su eficacia e impacto. También ayudará a minimizar la incidencia de los enfoques aparentemente fragmentados y orientados a la oferta de los actuales programas de actividades prácticas.

Actividades en el marco de las reformas de las Naciones Unidas
y colaboración con las instituciones financieras internacionales

La serie de reformas iniciadas por el Secretario General en junio de 1997 ha sido el hecho más significativo registrado en los últimos años en el marco de las actividades prácticas de todo el sistema de las Naciones Unidas a nivel de países, proceso que tendrá profundas repercusiones. Las medidas que ya se han tomado traducen una vigorosa voluntad de rebasar el mero marco de la coordinación, el intercambio de informaciones y la adopción de medidas complementarias, y de avanzar hacia la instauración de un sistema más centralizado de dirección y gestión de las Naciones Unidas, con una presencia unificada en cada país. Para un organismo especializado como la OIT, que tiene competencias técnicas específicas, un mandato y mandantes propios, la cuestión esencial consistirá en cómo asegurar que los objetivos y prioridades sustantivos que han adoptado sus mandantes y que se han articulado en la formulación de los objetivos por país sean debidamente tomados en consideración y sirvan de base para establecer la colaboración futura y la financiación de la cooperación técnica de la Oficina. La OIT tendrá que seguir observando muy de cerca la evolución del proceso de reformas de las Naciones Unidas, analizando las consecuencias del mismo y tomando las medidas adecuadas.

En lo que atañe a las relaciones con las instituciones de Bretton Woods, la OIT se ha centrado en el mantenimiento de un diálogo político estrecho y en el establecimiento de redes de trabajo en los niveles analítico y de investigación. A nivel de países, la descentralización sistemática y global de las operaciones del Banco Mundial en el terreno debería ofrecer mayores oportunidades para desarrollar el diálogo y la cooperación a nivel nacional.

Cooperación técnica en el siglo XXI:
la importancia de las asociaciones

En el presente informe sobre cooperación técnica se ha hecho hincapié en la filosofía básica que sustenta la acción de la OIT en vísperas del siglo xxi: desarrollar asociaciones para trabajar en forma consensual. En primer lugar, la OIT colaborará más íntimamente con los mandantes, y los mecanismos establecidos a este fin se reforzarán para establecer un buen fundamento para ello. En segundo lugar, la Oficina trabajará mano a mano con los demás organismos activos en el ámbito del desarrollo, en el marco de las reformas de las Naciones Unidas, y participará en las conferencias mundiales y en la cooperación para el desarrollo. En tercer lugar, la entera estructura de la OIT trabajará al unísono, hablará con una voz colectiva y aunará sus fuerzas como un solo programa para alcanzar sus objetivos.

1. Documento GB.273/TC/2, noviembre de 1998, párrafo 66.

2. Ibíd., párrafos 67-71.

3. Según la definición del Programa, la economía social abarca las actividades económicas realizadas por entidades que se califican a sí mismas como cooperativas, sociedades mutuales u otras organizaciones sin fines lucrativos, y que suscriben los principios fundamentales siguientes: i) finalidad de servicio a los miembros o colectividades, en lugar de lucro; ii) autonomía administrativa; iii) proceso democrático de toma de decisiones, y iv) primacía de las personas y el trabajo sobre el capital, por lo que se refiere a la distribución de los ingresos.

4. OIT: Guía para la preparación de planes de trabajo, informes de avance e informes de autoevaluación para programas y proyectos de cooperación técnica (Rev. 1, junio de 1996); Pautas para la preparación de evaluaciones independientes de programas y proyectos de la OIT (noviembre de 1997) y Guía para la preparación de un esquema preliminar de proyecto para el financiamiento multibilateral (Rev. 2, diciembre de 1997). (Estos tres documentos son publicados por PROG/EVAL, Unidad de Evaluación de la Oficina de Programación y Gestión de la OIT, en Ginebra.)

5. OIT: Diseño, seguimiento y evaluación de programas y proyectos de cooperación técnica: manual de capacitación, Ginebra, 1996. Hasta la fecha, se han vendido alrededor de 850 ejemplares de la versión inglesa, 350 de la versión francesa y 200 de la versión española, lo que demuestra claramente el gran interés suscitado por este manual fuera del ámbito de la OIT.

6. La dirección del sitio Webde PROG/EVAL es: http://ilis.ilo.org./ilis/progeval/ilintrpr.html.

 

 

 

 

 

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