Reunión Técnica sobre los Trabajadores y la Formación Profesional en América Latina

São Paulo, Brasil, los días 17 al 19 de mayo del año 2000

Documento de Referencia /3

La Participación sindical en la formación profesional en
América Latina y el Caribe

Cinterfor/OIT

 

Confederación General de Trabajadores - CGT
Central Unica de Trabajadores - CUT
Força Sindical
Secretaría de Empleo y Relaciones de Trabajo del Estado de São Paulo
Proyecto de Fortalecimiento Sindical para el Diálogo Social - OIT/ACTRAV-AECI
CINTERFOR/OIT

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3. El renovado compromiso sindical con la formación profesional

La realización de esta Reunión Técnica sobre "Los trabajadores y la formación profesional en América Latina" constituye, entre otros aspectos, una manifestación clara del interés que dentro del movimiento obrero viene despertando actualmente el tema de la formación profesional.

Si bien es posible afirmar que las organizaciones sindicales han mantenido a lo largo de toda su historia un compromiso importante con el objetivo de promover un acceso igualitario al conocimiento por parte de los trabajadores y trabajadoras, resulta claro que ese mismo compromiso aparece hoy renovado y encuentra una expresión mucho más clara que en el pasado tanto en su magnitud como en la diversidad de experiencias existentes.

Esto tiene que ver, de forma directa, con las dos dimensiones anteriormente analizadas. Al convertirse la formación profesional en un tema central de negociación en sí misma, a la vez que los espacios donde se toman decisiones sobre formación profesional se constituyen en ámbitos desde los cuales es posible incidir en otros aspectos comprendidos en los sistemas de relaciones laborales, las organizaciones sindicales revaloran a la formación profesional y la necesidad de participar e incidir en ella. Por otro lado, al perder vigencia el concepto que separaba los sistemas de educación regular y de formación profesional, de educación académica y de educación para el trabajo manual, para dar paso al concepto de educación permanente o a lo largo de toda la vida, se revalora también la función educativa de la formación profesional y su posible aporte a una educación integral y permanente.

Desde su fundación Cinterfor/OIT ha procurado estudiar, documentar y difundir las transformaciones que en el plano de las políticas y sistemas de formación profesional tienen lugar en América Latina y el Caribe. Dicha tarea permanente le ha permitido, a lo largo del tiempo, estudiar los cambios en los roles asumidos por los diferentes actores, así como de las relaciones establecidas entre ellos que en cada etapa histórica.

Esto permite afirmar que los cambios en los niveles y formas de la participación sindical en la formación profesional no constituyen un fenómeno aislado. Muy por el contrario es posible reseñar también cómo se han modificado profundamente las características y la magnitud de la intervención de otros actores:

• Los Estados, al igual que en otros campos de la política social (salud, educación, vivienda, seguridad social, etc.), han reducido sus márgenes de intervención directa en la formación profesional. Si antiguamente se les consideró como los responsables principales tanto de la planificación y gestión, como de la ejecución de las acciones formativas, actualmente y en varios países ellos asumen un rol subsidiario, normalmente a través de los Ministerios de Trabajo, fijando ciertas "reglas de juego", administrando unilateral o tripartitamente fondos destinados a la capacitación y retirándose de la ejecución directa. En aquellos países donde aún existen instituciones nacionales de formación profesional poderosas, igualmente su participación en mercado total de la formación se ha visto reducido, al menos en términos relativos, en virtud del surgimiento de una importante oferta privada y no gubernamental de capacitación.

• El actor empresarial también ha modificado sustancialmente sus formas y niveles de intervención en la materia. En primer lugar, el sector empresarial más dinámico y vinculado a los sectores más modernos de la producción y los servicios, tiende a asumir como propia la responsabilidad por desarrollar planes internos de capacitación de su personal, lo que concomitantemente ha provocado un auge de los enfoques de formación en la empresa, en el lugar de trabajo y las acciones de actualización profesional. En segundo término, las organizaciones gremiales empresariales han desarrollado una fuerte iniciativa, ya sea dotando a su participación en las instancias directivas de las instituciones públicas de formación profesional de un carácter más activo, presionando en varios casos para asumir en forma directa su gestión, o bien desarrollando instancias propias como instituciones, fundaciones o centros de formación. El actor empresarial ha logrado también una gran acumulación en términos conceptuales, estructurando una visión propia acerca de los fines, la metodología y las formas organizativas más apropiadas, desde su punto de vista, para llevar a cabo la formación profesional.

• Existe en tercer término, otro sector difícilmente catalogable como un "actor" ya que encierra en sí mismo una pluralidad de éstos: el sector de la oferta privada y no gubernamental de capacitación. Consecuentemente con la retirada del Estado del campo de la ejecución directa de acciones formativas y la aparición de estímulos fiscales para la capacitación, sumados a la generalización de una "cultura de la capacitación" en los ambientes empresariales y aun entre los trabajadores, han surgido en todos los países una gran número de agencias privadas y organizaciones no gubernamentales que desarrollan una oferta sumamente variada. Esta nueva oferta responde en ciertos casos a una demanda también creciente de capacitación, pero también ha sido incentivada en función de políticas públicas de nuevo cuño, a partir de la ya mencionada retirada del Estado del campo de la ejecución de acciones formativas.

Si se centra la mirada en el actor sindical, es posible constatar que, no obstante aquél compromiso histórico con el acceso de los trabajadores y trabajadoras al conocimiento, su involucramiento en el tema de la formación profesional ha conocido en la región, y a lo largo del tiempo, avances y retrocesos.

En algunos países, la iniciativa sindical en el campo de la formación profesional se remonta prácticamente al origen de los primeros gremios, a comienzos de siglo. Se trataba en general de centros y escuelas de formación de cuño sindical, donde los principios de la educación obrera, con sus componentes de formación política y sindical, aparecían en general integrados con aquellos más vinculados a una específica formación para el trabajo.

Dichas experiencias se continuaron a lo largo del siglo con altibajos que dicen relación tanto con los contextos económicos, sociales y políticos en los cuales actuaba el movimiento sindical, como con las definiciones ideológicas y las consideraciones tácticas asumidas por las organizaciones de trabajadores. Esto supuso que, en ciertos momentos, los sindicatos hayan dado prioridad a actividades de tipo autónomo, usualmente con una mayor énfasis en la educación obrera que en la formación para el trabajo, mientras que en otros buscasen una articulación con los sistemas públicos de educación y formación profesional.

A partir de la década de 1940, comienzan justamente a abrirse espacios a la participación sindical, en el seno de las nacientes instituciones nacionales de formación profesional. En 1944 se crea en Argentina la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP), en la cual el gobierno del momento ofrece al movimiento sindical un puesto para un representante. Si bien la CNAOP fue absorbida a comienzos de los años 50 por las estructuras del Ministerio de Educación, en otros países de la región se generó un movimiento de creación de entidades similares que también suponían la apertura de espacios a la participación sindical. Son los casos del SENA en Colombia (1957), INCE en Venezuela (1959), SENATI en Perú (1961), INA en Costa Rica (1963), INACAP en Chile (1966), SECAP en Ecuador (1966), SNPP en Paraguay (1971), INFP en Honduras (1972), FOMO en Bolivia (1972), INTECAP en Guatemala (1972), IFARHU en Panamá (1973). La excepción dentro de este contexto la constituyen las instituciones pioneras de Brasil: SENAI (1942) y SENAC (1946). Ellas fueron adscritas desde su origen a las respectivas federaciones de empleadores en los sectores industrial y comercial.

Este carácter diferente de las instituciones brasileñas al funcionar en el ámbito privado, ha terminado por no serlo tanto en las últimas décadas, donde en varios países de la región las antiguas instituciones públicas y con mecanismos de gestión tripartita pasaron también a ser gestionadas directamente por las gremiales empresariales, o bien se modificaron los esquemas de gestión otorgándole a este último actor una preeminencia mayor.

Así es posible afirmar que lo que fue durante casi cuatro décadas el espacio distintivo y característico de la participación sindical en la formación profesional comienza a mediados de los años 70 a presentar síntomas de retroceso. En 1976, en Chile, se traspasa la gestión institucional de la institución nacional de formación profesional al máximo ente empresarial del país, la Confederación Nacional de la Producción y el Comercio, con lo cual desaparece la representación sindical y pierde relevancia la representación gubernamental. En otros casos como el SENATI en Perú o el INFOCAL en Bolivia, los empresarios alcanzan una preeminencia que redunda en un mayor poder de control sobre el accionar de las instituciones.

Un somero balance de la participación sindical en las instancias directivas de las instituciones de formación profesional permite ver que, aun en los períodos de mayor auge de dicha intervención, existieron factores que debilitaron un mejor posicionamiento del actor sindical en la formación profesional. Con todo lo importante que se pueda entender que es contar con una representación en tales niveles, lo cierto es que en no pocos casos los delegados sindicales no lograron involucrar efectivamente a sus organizaciones en la vida de las instituciones. La representación se tornó así en una función especializada que no logró, las más de las veces, insertar efectivamente el tema de la formación profesional dentro de la agenda sindical o en los espacios de negociación con los empleadores, fundamentalmente la negociación colectiva.

Ciertos cambios institucionales que tendieron a focalizar la acción en sectores productivos específicos subsanaron en parte este tipo de carencias. En el caso del INA en Costa Rica, se constituyeron niveles intermedios de participación en función de sectores productivos o áreas tecnológicas, a través de los denominados Comités de Enlace. Otro tanto ha acontecido en el INCE de Venezuela y el SENA de Colombia. Al focalizar en esos términos la acción de las instituciones de formación profesional, se facilitó la participación no ya de las centrales sindicales, sino también de las federaciones y confederaciones por rama, con la afluencia de nuevos representantes que tienen la posibilidad de intervenir en decisiones más familiares y cercanas a los problemas concretos de su campo de actividad laboral y gremial.

Sin embargo, y a los efectos de dar cuenta de la situación actual en materia de participación sindical en la formación profesional en América Latina y el Caribe, no alcanza ya con remitirse a las formas tradicionales de representación en los niveles directivos e intermedios de las instituciones nacionales. El panorama es en realidad mucho más amplio y denota que la formación profesional va en camino de establecerse como un tema prioritario del movimiento obrero.

Efectivamente, hoy es posible afirmar que la participación sindical en el campo de la formación profesional presenta una mayor diversidad de formas y niveles que en el pasado. Algo que puede resultar paradójico, sobre todo si se considera que el punto de partida ha sido el ya señalado retroceso de dicha participación en los espacios clásicos de la formación profesional: las instituciones nacionales.

Una primera explicación plausible para esta aparente contradicción, estaría en el correlato del debilitamiento de dichas instituciones dentro del escenario formativo de cada país. Aun en los casos en que este tipo de entidades se mantiene como un actor protagónico, con alcance nacional y con mantenimiento de los esquemas de financiamiento que han sido la base de su poder económico y su capacidad de acción (impuestos de destinación específica, sobre la nómina salarial de las empresas), lo cierto es que ellas ya no conservan su antigua hegemonía en el campo de la oferta formativa y aun de la generación de políticas en este campo. En relación a la oferta, ellas aparecen hoy coexistiendo y compitiendo con la oferta privada y no gubernamental. En el cuanto a la intervención en el plano de las políticas, es manifiesta la acción que han venido desarrollando los Ministerios de Trabajo. Esto podría estar ameritando que las organizaciones sindicales busquen un campo más amplio para desarrollar y articular sus acciones, dado que estas instituciones, siendo aún importantes, no representan como antes una equivalencia total con "la" política o el sistema nacional de formación profesional. Esto, si bien puede ser un factor de relativa importancia, no agota las explicaciones en torno a las causas de las formas y niveles de participación sindical en la formación profesional.

La segunda explicación es, necesariamente, más compleja. Apunta en el sentido de que la formación profesional se ha tornado tanto en sí misma, como en función de sus vínculos con otras áreas, un tema de interés central para el movimiento sindical. Para ello han intervenido una serie de factores:

• El vínculo explícito que en los nuevos sistemas de relaciones laborales asume la capacitación y la formación con temas como el empleo o el ingreso, hace que se abra un espacio de acción a las organizaciones sindicales que les permita destrabar una situación donde progresivamente iban perdiendo margen de negociación. Conocer más de cerca cuáles son los desafíos y problemas actuales de la empresas y las economías nacionales y qué papel desempeñan allí las políticas de formación, otorga a las organizaciones de trabajadores mayor información y, por lo tanto, mayor poder, para incidir activamente en los diversos ámbitos de negociación, sean éstos a nivel de empresa, de rama, nacionales, y aun internacionales.

• La emergencia de las nuevas formas de organización del trabajo y la producción que colocan al factor conocimiento en el centro de las estrategias de competitividad y productividad, han hecho también que la calificación sea una clave fundamental en el acceso al empleo. Si bien la formación no parece asegurar de modo directo la creación de más empleo, sí es posible actuar en el sentido de que se produzca un acceso equitativo a las oportunidades de formación y, por esa misma vía, se contribuya a alcanzar mayores niveles de equidad social en lo que tiene que ver con el acceso al empleo, el ingreso y el desarrollo personal y social.

• Se produce un nuevo giro conceptual que restituye a la formación y a la capacitación su lugar dentro del escenario educativo, acercando a sus actores y arreglos a los sistemas de educación regular, y propendiendo a la construcción de una nueva idea: la de educación a lo largo de toda la vida. En la medida en que se le reconoce a la formación su carácter de hecho educativo, se visualiza también en ella a un instrumento para la construcción de una ciudadanía moderna y democrática.

Este mayor involucramiento de las organizaciones sindicales en los espacios institucionales relacionados con la formación y la capacitación, se revela tanto en términos de avances conceptuales como en el plano de la acción. Se comprueba un notorio incremento de instancias especializadas en el tema en las diversas organizaciones sindicales de la región; se realizan diagnósticos e investigaciones y se producen documentos de análisis y de propuesta sindical en el tema. Cada vez más se organizan talleres, foros y seminarios sindicales donde se aborda el tema de la formación en sí, y en sus vinculaciones con otros temas estratégicos para el sindicato. Las actividades de formación sindical incorporan también el tema de la formación profesional y se comienza también a discutir cuál debe ser el vínculo entre uno y otro tipo de formación.

En términos de participación sindical en la toma de decisiones y en la ejecución de acciones de formación, es posible identificar una amplia gama de experiencias -incipientes unas y, otras, más desarrolladas- pero que demuestran en todos los casos que el actor sindical está decidido a constituirse en protagonista en el campo de la formación.

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