DOCUMENTO BASE
PROJETO DE CRIAÇÃO DE UM SISTEMA NACIONAL DE CERTIFICAÇÃO OCUPACIONAL

Raimundo Vossio Brigido
Consultor do Projeto

Projeto CERT/DIV - MTb. - SEFOR/OIT
Novembro 1998

 

1. A vertente econômica, empresarial e sindical da certificação ocupacional

No final da década de 60 e começo dos anos 70, uma crise de produtividade instalou-se nas indústrias ocidentais. O Japão ultrapassava todos os índices de produtividade e conquistava novos mercados com produtos similares e até superiores aos ocidentais. Por outro lado, a crise do "sputnik" já havia abalado a liderança tecnológica dos Estados Unidos e mobilizara o governo no sentido de tomar medidas urgentes para reverter o cenário pessimista que se desenhava. Isso resultou numa verdadeira reviravolta no sistema educacional norte-americano, dirigindo os currículos de ensino para maior ênfase na matemática e nas ciências e fortalecendo o critério de QI na medição dos resultados educacionais, critério esse, mais tarde posto em questão por alguns especialistas.

Na indústria automobilística, a crise foi mais intensa com a crescente perda de mercados para as indústrias japonesas que obtinham índices bem maiores de produtividade e qualidade. Em conseqüência, foi criada, em agosto de 1981, a Comissão Nacional sobre a Excelência em Educação que publicou um relatório intitulado "Uma Nação em Risco" (1983). A declaração reconhecia que a primazia americana no comércio, na indústria, na ciência e na inovação tecnológica estava sendo superada por seus competidores através do mundo.

Novas formas de produção introduzidas, principalmente na indústria automobilística japonesa, estavam se mostrando superiores para a produtividade e a qualidade.

Quais as mudanças introduzidas nas indústrias japonesas que provocaram a reviravolta na economia mundial?

O sistema de produção japonesa introduzia as seguintes mudanças fundamentais:

1. Os empregados passaram a desempenhar tarefas anteriormente atribuídas aos supervisores, engenheiros e especialistas, e a ter novas responsabilidades nos processos de decisão.

2. Foram introduzidos os Círculos de Controle de Qualidade, com equipes autônomas e semi-autônomas, que assumiam algumas funções da supervisão direta e substituíam as estruturas formais de gestão.

3. Foi feita a substituição das tradicionais linhas de montagem de tarefas fragmentadas para a produção em equipes, que trocam tarefas por rotatividade dos trabalhadores e treinamento cruzado, tornando a produção mais versátil e exigindo uma capacitação mais diversificada.

4. Foram introduzidas políticas de incentivo à produtividade através de participação nos lucros, programas de segurança no trabalho, remuneração de acordo com o desempenho, formação da capacidade de relacionamento e comunicação.

Segundo um estudo do MIT, esses sistemas, denominados de alta performance, chegaram a ser duas vezes mais produtivos que os tradicionais da gestão científica taylorista.

Na década de 80, uma das fábricas de automóveis americanas que apresentavam índices de produtividade e qualidade mais baixos era a fábrica da General Motors em Fremont. A fábrica era organizada dentro do modelo taylorista tradicional, com mais de 80 engenheiros industriais, que estabeleciam as normas das linhas de montagem com todos os resultados já previamente estabelecidos e gerentes que faziam o possível para impor as tarefas descritas para os trabalhadores cumprirem. Isso resultava em baixíssima produtividade, desmotivação, alcoolismo, abuso de drogas e baixos níveis de qualidade. O sindicato local era dos mais combativos, tornando-se famoso, no período de 1963 a 1982, por suas greves históricas que fecharam as fábricas por quatro vezes. A fábrica, que chegou a ter um máximo de 6.800 trabalhadores, declinou até cerca de 3.000 operários, quando acabou fechando as portas.

Em fevereiro de 1983, a General Motors resolveu fazer um joint ventures com a empresa japonesa Toyota, criando uma nova empresa, a New United Motor Manufacturing Inc. (NUMMI). Em setembro de 1983, a GM se reuniu com o Sindicato dos Trabalhadores Automotrizes (UAW) e assinou uma carta de intenções bipartite. Por parte da empresa, ela reconhecia o sindicato como o único agente de barganha para a força de trabalho da nova empresa, especificamente os salários e benefícios e estipulava que a maioria da força de trabalho deveria ser contratada entre os trabalhadores provenientes da GM-Fremont. Em troca, o sindicato concordava em apoiar a implementação do novo sistema de produção e negociar uma novo contrato.

Esse fato inaugurou uma nova estratégia tanto na política sindical quanto nas relações trabalhistas por parte das empresas. Era a mudança da estratégia do controle e do conflito para a estratégia do compromisso e da negociação. Inciou-se, daí por diante, mudança do paradigma tradicional das relações industriais.

Entretanto, no que se refere à mudança de paradigma da produção, a coisa não era tão simples como começou a ser difundido, até se tornar um lugar comum.

Paul A. Adler, estudando as transformações ocorridas na fábrica GM-Toyota, afirma que o que a empresa adotou foi uma forma inovativa do sistema taylorista de tempos e movimentos. Isto soou como uma grande surpresa, porque durante anos se alimentou a crença de que, quando as tarefas são rotineiras e repetitivas, a eficiência e a qualidade requerem a estandardização dos procedimentos de trabalho. Por outro lado, altos níveis de estandardização tira dos trabalhos o seu interesse intrínseco, reduzindo a motivação e a criatividade. Para Adler, a desmotivação do trabalho levaria a comportamentos "disfuncionais" do empregado como absenteísmo, alcoolismo, alto "turn-over", pouca atenção, greves e até sabotagens. Tal comportamento, por sua vez, geraria reação autoritária da gerência, aumento dos níveis hierárquicos e, até mesmo, altos níveis de estandardização. Isso levava à crença de que o taylorismo provocava, inevitavelmente, o descontentamento dos trabalhadores e a beligerância dos sindicatos e, em conseqüência, a elevação dos níveis de excesso burocrático.

Segundo Adler, a segunda parte desse raciocínio é falsa. A estandardização do trabalho formal desenvolvida pelos engenheiros industriais e imposta aos trabalhadores é alienante, mas os procedimentos, quando são designados pelos próprios trabalhadores em um contínuo e bem sucedido esforço de aumento da produtividade, qualidade, habilidades e entendimento, pode humanizar mesmo as mais disciplinadas formas de burocracia. A experiência da New United Motor mostra que a hierarquia pode prover suporte e "expertise" em vez de uma mera estrutura de comando.

Quais as reais transformações que ocorreram na NUMMI?

A empresa foi organizada em fevereiro de 1984, tomando de empréstimo o modelo japonês da Toyota, essencialmente o mesmo adotado na empresa japonesa: linhas de montagem adotando o "just-in-time" e a qualidade assegurada pela responsabilidade de cada estação de trabalho. Aplicava o sistema de aperfeiçoamento contínuo (kaisen), e incluía um programa ativo de sugestões, um refinamento de procedimentos e a designação de grupos "kaisen" especiais para estudar as sugestões pessoais ou desenvolver projetos específicos de aperfeiçoamento. Cada posto de trabalho era cuidadosamente analisado para conseguir a máxima eficiência e qualidade. Os trabalhadores eram treinados nas funções dos demais e aos grupos era permitido mudar de uma tarefa para outra.

O modelo começou a ser adotado nas demais indústrias automobilísticas americanas recebendo a denominação de "Práticas de Trabalho de Alta Performance".

Embora, para muitos, fosse tranqüilo que houvera uma mudança de paradigma generalizada, pairava uma dúvida no meio dos especialistas. O próprio Departamento do Trabalho Americano encomendou um estudo para levantar o que realmente havia mudado em relação às chamadas "Práticas de Alta Performance". O estudo concluiu que, embora pareça muito difundido o interesse pelas novas práticas, ainda há uma certa relutância, tanto de parte das empresas como dos trabalhadores, em adotar tais práticas e até dos investidores em incluir a informação na avaliação das companhias.

O trabalho classifica três práticas de trabalho de alta performance:

1. O envolvimento do empregado na tomada de decisão.

2. A compensação ligada à performance da empresa ou do trabalhador.

3. Os programas de treinamento.

No estudo, uma amostra nacional de 700 estabelecimentos privados em 1993, apenas 37% apresentavam a maioria dos trabalhos engajados em duas ou mais práticas de alta performance.

Paul Osterman, pesquisador do Human Resourses and Management do MIT, usando dados de 694 estabelecimentos industriais nos Estados Unidos, examinou a incidência de práticas inovativas (equipes, rotação de trabalho, círculo de qualidade e gerência de qualidade total) e pesquisou que variáveis, incluindo práticas de recursos humanos estavam associadas à adoção da inovação. Ele descobriu que apenas 35% dos estabelecimentos privados, com 50 empregados ou mais, faziam uso substancial da organização do trabalho flexível. Osterman afirma que alguns fatores estão associados à adoção das novas práticas:

1. Estar situado no mercado competitivo internacional;

2. Possuir uma tecnologia que requer altos níveis de qualificação;

3. Estar seguindo uma rodovia estratégica que enfatiza a variedade, os serviços e a qualidade.

Osterman procurou responder quantas empresas estavam engajadas na reorganização do trabalho e o que diferenciava as empresas que empreenderam esses esforços e as demais. Citando a Comissão sobre as Habilidades da Força de Trabalho Americana, ele demonstra que, em 1990, apenas 5% da força de trabalho podia ser enquadrada na chamada organização de trabalho de alta performance.

O trabalho já clássico de Dertouzos, Lester e Solow, "Made in America" (1989) e o Cuomo Commission Report (1988) já haviam detectado a introdução da organização do trabalho flexível na economia americana. Entretanto, concluíram que muitas empresas não foram capazes de se transformar ou mesmo decidiram não introduzir essas mudanças.

Para Peter Capelli e Nicolai Rogovsky (1997), o novo paradigma sustenta-se na tese de que, através de uma melhor utilização dos trabalhadores, atinge-se a qualidade, produtividade e flexibilidade aprimoradas, especialmente, por meio da transferência de responsabilidade e do poder de decisão das estruturas administrativas diretamente para os empregados ou respectivas equipes. Segundo eles, esses modelos exigem substancialmente mais dos trabalhadores do que os sistemas de trabalho associados à administração científica taylorista, em que as tarefas são compartimentadas e praticamente todas as decisões são tomadas pela administração. Mesmo assim, ainda são menos exigentes do que os sistemas associados aos modelos comportamentais de reformulação do trabalho experimentado na fábrica Volvo de Udevalla, onde equipes autônomas de trabalhadores montavam veículos inteiros, abolindo por completo a linha de montagem.

Para Capelli, os sistemas de produção denominada "enxuta" parecem mais pesados para os trabalhadores, em termos de estresse e esforço/ritmo de trabalho, do que os modelos comportamentais, ao mesmo tempo que lhes concedem bastante menos autonomia, pois a decisão tomada pelo trabalhador, quando acontece, surge sempre num contexto de grupo ou de equipe. As tarefas altamente organizadas da produção "enxuta" limitam a autonomia individual e, mesmo que ofereçam maior variedade do que nos sistemas de trabalho regidos pela administração científica, essa autonomia é consideravelmente menor do que a resultante dos modelos de base comportamental.

Para Capelli, a rápida difusão do modelo de alta performance no setor automobilístico deve-se principalmente à grande divulgação do modelo japonês. Concluiu, entretanto, que nos demais setores da produção ainda não surgiu um modelo equivalente que motive sua drástica transformação.

Nos contextos que não exigem tal flexibilidade na produção, a mudança, afirma Capelli, não tem qualquer utilidade econômica ou pelo menos ainda não se evidenciou assim. É o que acontece, por exemplo, com o setor de transportes, distribuição ou serviços públicos. (Capelli - 1997),

Mesmo tomando em consideração os serviços financeiros, que apresentam grandes semelhanças com uma linha de montagem, não se evidencia a utilização nessas operações de práticas de alta performance. Na organização financeira, o objetivo parece ser o de excluir o maior número possível de empregados envolvidos no processo através da automação.

Para Kern e Schumann (1989) o novo modelo de produção, oposto ao tipo taylorista, teria as seguintes dimensões:

* Um novo enfoque do processo de inovação, no qual a adoção de novas tecnologias deixa de ser um fim em si mesmo e de apresentar-se como alternativa ao trabalho humano, o que põe fim ao delírio futurista da fábrica do porvir, operada com simples botões;

* A tecnologia perde completo sentido como variável independente, em vista de que sua apropriação pela empresa passa por formas particulares de relações econômicas e sociais, dentro e fora da unidade produtiva.

* Um progressivo resgate da qualificação, dado que a coletiva se torna cada vez mais importante para a empresa.

* A abertura de novas perspectivas para o trabalho e para os trabalhadores, na medida em que esse novo conceito parte do reconhecimento da qualificação e a autonomia do trabalho e abre um maior espaço para a negociação. (citado em: Elenice Monteiro, "El Rescate de la Calificación" - Cinterfor/OIT, pg 42, 1996).

De acordo com Freedman, no setor terciário, a experiência clássica da ampliação de tarefas foi realizada na Detroit Edison Company em seus serviços de contabilidade.

No departamento de contabilidade, mais de mil empregados deviam preencher, atualizar e encerrar as fichas de cada cliente. As contas, compostas em máquinas de cartões perfurados, circulavam de posto em posto, acumulando progressivamente as informações necessárias: um fluxo análogo ao de que uma fábrica leva através das esteiras rolantes. Até 1950, os técnicos estavam convencidos de que, com a fragmentação de tarefas, estavam atingindo o máximo de rendimentos com o mínimo de gastos.

Pensaram até em introduzir um sistema de esteiras que facilitasse escoar os documentos entre uma tarefa e outra. Ao levar ao extremo a fragmentação de tarefas, não se percebeu que eram criados postos inúteis ou mesmo duplas funções (duplication).

A ampliação de tarefas no setor terciário, segundo Freedman (Trabalho em Migalhas – Georges Friedman, Ed. Perspectiva, São Paulo, 1972), representou:

1. Uma redução da monotonia de tarefas.

2. Uma determinação do grau de especificação nos lugares em que provoca a criação de "duplos empregos" e o aumento dos gastos.

3. A utilização, de maneira mais complexa, das capacidades intelectuais e da personalidade de cada indivíduo.

Após um ano de estudos, a Detroit decidiu unificar as funções similares, antes separadas, e mecanizar de modo mais completo as operações, efetuando-as com a ajuda de um equipamento de máquinas eletrônicas.

Como conseqüência, a documentação, antes dispersa em 9 milhões de fichas, passou a se concentrar em 150 rolos de fita magnética.

No setor de comércio de alimentos tipo "fast-food", entretanto, a grande revolução do momento, que ocorre em empresas de ponta como a McDonalds, representa nada mais nada menos que a introdução de elementos do taylorismo na produção em massa de sanduíches. A grande modernização na área consiste na introdução da customização e elementos de "just-in-time", relações interpessoais e novas técnicas de treinamento cruzado.

Uma pesquisa da National Asociation of Manufactures indica, entretanto, que mesmo em áreas em que o novo sistema de produção não está largamente disseminado, algumas das novas práticas de trabalho parecem estar se difundindo. O trabalho em equipe é a prática que parece ser mais responsável pela grande reestruturação da produção nos Estados Unidos porque elimina cargos de direção e gera economias imediatas.

No setor serviços, assim como na indústria, a grande mudança que está ocorrendo, e que representará a onda do próximo século, é a produção de resposta rápida sob encomenda.

Peter Capelli lança, a respeito, uma pergunta: a longo prazo, a grande questão é saber se os processos na flexibilização da automação conseguirão alcançar os sistemas de resposta rápida, o que equivale dizer que o aumento da responsabilidade no controle da produção atribuída ao trabalhador nesses sistemas resulta das atuais limitações da maquinária e da tecnologia de produção. Se os efeitos do novo modelo na indústria de transformação foram positivos no aumento da competitividade, em outros setores o preço da mudança pode ser muito custoso. Muitos empresários relutam antes de mudar porque querem ter certeza de que existe um mercado certo para o novo produto.

De qualquer maneira, o novo modelo, mesmo sendo uma tendência, ainda não se generalizou a ponto de se considerar que há o predomínio de um novo paradigma.

Mesmo assim, o efeito demonstração provocado pela liderança da indústria automobilística com a introdução do enfoque de alta performance e o treinamento baseado em competências serviu para a introdução de uma nova mentalidade nos departamentos de recursos humanos das empresas. Hoje em dia, mesmo setores em que não ocorreram mudanças tão drásticas, as empresas estão desenvolvendo programas que levam em conta o desenvolvimento de competências básicas, de gestão e específicas, assim como a introdução dos aspectos relacionais, atitudinais e afetivos.

A socióloga Elenice Monteiro comenta que algumas abordagens identificam que o que está ocorrendo não é um novo paradigma, dominante, totalizador, mas um leque de possibilidades aberto pela crise do modelo taylorista.

Essa "não implicaria necessariamente um novo paradigma homogêneo e unificado (inclusive porque há dúvidas se o taylorismo chegou a ter essa dimensão). O que parece caracterizar a situação atual é, sobretudo, a diversidade de experiências, a variedade de trajetórias seguidas segundo os ramos, as empresas e os países. Se é que existiu, a homogeneidade ficou no passado. (in Elenice Monteiro, ibidem, pg 46).

Helena Hirata, socióloga, do Institut de Recherche sur les Societés Contemporaines de Paris, considera que as qualificações exigidas no interior desse "novo modelo produtivo", representado pelo modelo empresarial japonês, contrastam fortemente com aquelas relacionadas com a lógica taylorista de remuneração, de definição de postos de trabalho e de competências: trata-se da capacidade de pensar, de decidir, de ter iniciativa e responsabilidade, de fabricar e consertar, de administrar a produção e a qualidade a partir da linha, isto é, ser simultamentamente operário de produção e de manutenção, inspetor de qualidade e engenheiro. (Hirata, pg 126). O novo conceito de produção exigiria, assim, uma massa de conhecimentos e atitudes bastante diferentes das qualificações formais requeridas pelas organizações do trabalho de tipo taylorista e mais próximas daquelas requeridas pela empresa japonesa. (ibidem pg 127).

A atualidade do debate sobre a empresa japonesa é, provavelmente, um dos fatores explicativos da importância adquirida na evolução recente do debate sobre a qualificação, pela questão do seu nível de formação versus componentes "organizados" (Hirata cita expressão de M. Aoki, 1991;12 e seg) e explícitos: educação escolar, formação técnica, educação profissional. Um enfoque de postos de trabalho e por alocação do indivíduo ao posto daria ênfase aos últimos; um enfoque por equipes de trabalho e responsabilização coletiva na execução do trabalho tenderia a enfatizar os primeiros. Ademais, a "qualificação tácita" ou social ou informal é amplamente solicitada para a implantação de novas tecnologias. (Hirata, pg 128).

Hirata conclui que "a tese da requalificação dos operadores com a adoção de novas condições de produção vai conduzir - dentro da sociologia das qualificações - a uma superação do paradigma da polarização das qualificações, dominante desde o fim dos anos setenta, e à emergência do modelo das competências". (ibidem pg 128) "Diferentemente da noção multidimensional de qualificação, o modelo da competência corresponderia a um novo modelo pós-taylorista de organização do trabalho e de gestão da produção. Sua gênese estaria associada à crise da noção de postos de trabalho e a um certo modelo de classificação e relações profissionais." (ibidem pg 128).

Finalmente, constata que "a adoção do modelo da competência implica um compromisso pós-taylorista, sendo difícil de pôr em prática se não se verificam soluções (negociadas) a toda uma série de problemas, sobretudo o de um desenvolvimento não remunerado das competências dos trabalhadores na base da hierarquia, trabalhadores esses levados no novo modelo de organização do trabalho a uma participação na gestão da produção, a um trabalho em equipe e a um envolvimento maior nas estratégias de competitividade da empresa, sem ter necessariamente uma compensação em termos salarial" (ibidem pg 129).

Defasagem do Sistema Educacional

Em conseqüência das crescentes necessidades empresariais em certos ramos da economia que tiveram maior impacto das novas tecnologias, como o eletro-eletrônico, e a incapacidade do sistema educacional de suprir essas carências, muitas empresas assumiram a iniciativa da formação de seus próprios empregados dentro dos novos princípios das competências. Foi o que ocorreu, por exemplo, na empresa norte-americana Motorola. A empresa, sentindo o despreparo de seus empregados para os novos níveis de competências requeridos, resolveu investir na reciclagem e reconversão maciça de seus empregados, chegando até a solicitar mudanças curriculares ao sistema regular de ensino. As novas condições de trabalho impostas pela revolução tecnológica e a nova organização do trabalho pediam uma completa revisão nos currículos do ensino básico. As novas tarefas se caracterizavam por uma necessidade de maior flexibilidade de raciocínio, capacidade de iniciativa própria e resolução de problemas.

Assim, a vertente empresarial do conceito de certificação de competências foi se impondo com a necessidade de vencer a concorrência internacional e a adoção de padrões e normas de desempenho de alta competitividade. As novas condições foram decisivas e exerceram forte influência nas demais vertentes, tanto a educacional como a governamental.

 

 

 

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