Programas de capacitación y empleo de jóvenes en América Latina

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C.  Lecciones aprendidas

 1.  Conclusiones de las evaluaciones institucionales

A efectos de analizar las principales conclusiones extraídas de las evaluaciones llevadas a cabo en el contexto de los programas considerados(1), optamos por seguir, a modo de guía, los señalamientos provenientes de estudios acerca del Programa Chile Joven, en particular los relativos a su primera fase. Esta opción metodológica se sigue en el entendido de que el carácter de "ciclo completo" que esta etapa del programa chileno representa, constituye una base adecuada, a partir de la cual ir señalando tanto las semejanzas como, fundamentalmente, las diferencias registradas en evaluaciones de otros de los programas.

Una segunda ventaja de esta opción estriba en que este ejercicio permite introducir aquellos elementos que fundamentaron el rediseño del programa, de cara a su segunda fase. En este punto, consideraremos también los rediseños implementados en otros casos, lo que constituye un aspecto de especial interés, en tanto muestra diversidad de enfoques y de realidades nacionales.

Una revisión sistemática de los diversos estudios encarados y de la información producida a lo largo de su ejecución permitió, al final de la primera fase del programa, dar cuenta al Ministerio de Hacienda de Chile de sus resultados(2). A partir de los diversos aspectos considerados, surge como principal conclusión el que el programa resultó rentable desde el punto de vista social.

Un primer elemento que abona dicha conclusión está dado por la focalización lograda. De acuerdo a los diversos estudios realizados, se verifica que los beneficios se han concentrado en jóvenes pertenecientes a los estratos de menores ingresos: el 70% de los beneficiarios provienen de hogares correspondientes a los 2 primeros quintiles de ingresos, en tanto un máximo del 5% de la polación atendida puede considerarse filtración de jóvenes de estratos superiores a los definidos como objetivo.

Otro de los éxitos señalados radica en el efectivo logro de las metas de cobertura, en función de lo cual cabe evaluar positivamente tanto el diseño institucional del proyecto como la calidad técnica de los organismos ejecutores y la fortalezaq del mercado de capacitación en Chile. También contribuyó en este sentido la participación de las empresas. Este constituye un punto crucial, desde que la realización de las prácticas laborales, característica propia del programa, es tomado como indicador de la demanda de mano de obra, esto es, de la pertinencia de la capacitación brindada. Un aspecto destacable es el que, a medida que el programa fue avanzando, los requisitos vinculados a la práctica laboral fueron incrementándose. Así, en los últimos llamados de la primera fase se experimentó incorporar la solicitud de cursos de capacitación ligados a promesas de contrato futuro.

Encuestas realizadas en las empresas que recibieron aprendices, mostraron una alta predisposición a continuar este experiencia; dato significativo si se agrega el hecho de que prácticamente 4 de cada 5 de estas empresas no tenían vinculación anterior con los organismos capacitadores. Resulta interesante verificar que lo más valorado por los otorgantes de prácticas son los aspectos actitudinales, en particular su adaptación al grupo de trabajo. En el otro extremo, la dimensión que aparece como relativamente más débil desde el punto de vista de las empresas es la de los conocimientos técnicos de los jóvenes.

La opinión y percepciones de los beneficiarios también fue considerada en esta evaluación. Esto parece confirmar importantes niveles de satisfacción entre los beneficarios, tanto en lo relativo a los cursos como a su experiencia en empresas. La adquisición de habilidades laborales y la obtención de un empleo derivan en una percepción de existencia de oportunidades y en la posibilidad efectiva de acceso a ciertos mecanismos sociales e institucionales para alcanzarlo. Como expresión de esto, se registra el interés por reinsertarse en el sistema educativo.

Finalmente, la evaluación positiva en relación al programa "Chile Joven" se apoya en el impacto logrado sobre los beneficiarios. Así, se verifica que al momento de la evaluación (seis meses luego del egreso), el porcentaje de ocupados se situaba en un 57.8%, contra un 38.3% en el grupo de control. Estimando inserción social como la suma de ocupados y estudiantes, el grupo de beneficiarios alcanza un 60.7% frente a un 42.9% en el grupo de control. En cuanto a diferencias según características de los beneficiarios, se comprueba un mayor éxito de los hombres en cuanto a inserción laboral (65% contra 49% de las mujeres), así como menores posibilidades de insertarse de aquellos relativamente más jóvenes.

El interés de potenciar los logros de inserción laboral de los beneficiarios del programa chileno ha guiado la tarea de introducir correctivos en su operatoria en el marco de la formulación de la segunda fase. Así, a partir de la evidencia de de las posibilidades de éxito de una política social basada en la utilización de señales de mercado, se plantea alcanzar mayores niveles de calidad y pertinencia de la oferta(3).

La estrategia asumida pasó por fortalecer la injerencia de las empresas en el desarrollo de las acciones de capacitación. A estos efectos, se incluyó entre los criterios de selección de las ofertas presentadas a los distintos llamados un conjunto de elementos que apuntan a promover una mayor proximidad de los cursos ofrecidos con la demanda efectiva de la economía, a nivel de las empresas del sector formal.

Así, entre los indicadores de pertinencia que se evalúan figuran: la venta efectiva -por fuera de los programas financiados por el Estado- de cursos de capacitación a empresas por parte de las instituciones licitantes; la presentación -al momento de realizar la oferta- de cartas de compromiso de empresas de ofrecer pasantías a jóvenes provenientes de los cursos, privilegiando aquellas ofertas para las cuales el compromiso implica la realización de la pasantía bajo alguna modalidad de contrato temporal.

En definitiva, las reorientaciones planteadas apuntan a fortalecer aquellos elementos destacados como centrales en la estrategia de intervención seguida: establecer como criterios orientadores de la operativa la búsqueda de una fuerte articulación de la oferta con las demandas del mercado de empleo. En este sentido, se señala que "... los datos de evaluación e impacto y la experiencia acumulada en la ejecución del Programa, generan dos categorías de recomendaciones para la Fase II. La primera categoría obedece a cuestiones estratégicas que dicen relación con la generación de articulaciones entre los actores relevantes, poniendo énfasis en el incremento de la participación del sector empresarial, y a través de estos incrementar la calidad de la oferta y la pertinencia de los cursos. La segunda categoría obedece a aspectos de gestión, que dicen relación con el mejoramiento de los procesos e instrumentos operativos del Programa." (ibid.)

En el caso de Argentina, considerando la última evaluación disponible(4), pueden observarse algunas semejanzas con lo reseñado para el caso chileno. La caracterización de los más de 23.000 beneficiarios del llamado a licitación considerado permite demostrar la adecuada focalización desde el punto de vista social, así como del perfil educativo y ocupacional de los beneficiarios. No obstante, se advierte una significativa participación de beneficiarios con edades superiores a la definida como población objetivo (19% con 30 años y más).

Respecto del impacto logrado, el informe señala que, a un año del egreso, los beneficiarios del proyecto mejoraron sustancialmente su situación laboral respecto a su situación previa. Al contrastar los logros con el grupo de comparación surge que el impacto resulta positivo, obsrvándose que la mayoría de los participantes (70%) incrementó efectivamente sus posibilidade de conseguir empleo y de que estos sean de mejor calidad y remuneración.

El estudio también muestra que la vinculación directa de los beneficiarios con el mundo del trabajo, a partir del carácter práctico del modelo de capacitación, genera cambios positivos en sus motivaciones y actitudes hacia el trabajo, el apendizaje y la educación en general.

Como resultado de las evaluaciones llevadas a cabo en la primera fase del proyecto (1994-1998), que abarcó a unos 100.000 beneficiarios, se planteó una importante alteración en lo que hace al diseño original. La principal motivación de esta variación estriba en el hecho de que, al cabo de los sucesivos llamados a licitación efectuados, una proporción que alcanzó a superar la mitad de los oferentes estuvo constituida por personas físicas. Asociado con las dificultades que esto significa en términos de acumulación deexperiencia, con su repercusión en términos de calidad de la capacitación, se pudo verificar que buena parte de los cursos realizados mostraban importantes grados de coincidencia en términos de contenidos, por lo que su desarrollo bajo la modalidad de "cursos a medida" encareció innecesariamente la oferta(5).

En efecto, de cara a la segunda etapa, puede decirse que Proyecto Joven se desdobla: por un lado, una proporción de los cursos continúa licitándose dentro de los parámetros seguidos en la primera fase; por otro, la mayor parte (en torno del 60%), si bien es concursado entre oferentes, las condiciones del llamado preestablecen sus currículos. Adicionalmente, en ambos casos se estableció la exclusión de entidades de capacitación que operen bajo la forma de personas físicas.

El estudio de evaluación de impacto del Programa de Capacitación Laboral para Jóvenes de Colombia desarrollado por la Red de Universidades (REUNIRSE)(6) concluye en general que "el programa fue exitoso, es rentable y cumplió con la mayoría de los objetivos, generando un gran número de efectos colaterales." En particular, se establece que el programa cumplió todos los objetivos trazados(7) con excepción del relativo al apoyo al proceso de apertura y mejoramiento de la competitividad. Se señala que para las características del programa, el mencionado objetivo habría resultado excesivamente ambicioso. Por el contrario, se destaca un efecto alcanzado no incluido previamente entre los objetivos, como el del aporte a la paz.

Analizando con mayor detalle las diversas dimensiones consideradas se señala que, respecto del objetivo general del programa de generar mejores oportunidades de empleo para la población joven más vulnerable, se puede concluir que el programa está cumpliendo su objetivo primordial. Así, un 61% de la población beneficiada con el programa tenia empleo al momento de la encuesta.

En cuanto al objetivo de mejorar el nivel de ingresos de la población, se comprobó que un 50% del total de beneficiarios de la muestra mejoró su situación en términos de salario o de empleo. De acuerdo a los evaluadores esto "permite concluir, que por lo menos la mitad de los muchachos que estuvieron vinculados al sector laboral en algún momento durante el año anterior a la capacitación mejoraron su situación."

Respecto de la oferta de capacitación, se incluían dos objetivos. En primer lugar, el de complementar y apoyar a la Cadena de Formación del SENA, "objetivo que se cumplió ampliamente" dado que se "incursionó en una fracción de la población para la cual no tenía programas específicos: jóvenes no bachilleres, logrando ampliar su cobertura de acción, por otro lado, [...] el número de estudiantes beneficiados fue de 4973 para 1996, llegando a más de 16 regiones, inclusive, donde el mismo SENA no tiene campo de acción." Cabría agregar que, hasta 1997, el programa logró una cobertura de aproximadmente 10.000 beneficiarios.

En segundo lugar en lo que hace a la oferta de capacitación, el programa se proponía estimular la oferta de capacitación: Este objetivo, "se cumplió ampliamente, no solo incrementando la oferta sino mejorando su calidad, ya que los pliegos de condiciones presentan altas exigencias a las EEC, en cuanto a la justificación de los cursos."

Refiriéndose a los alcances del programa, quien actuó como su Coordinadora Nacional por espacio de cuatro años(8) señala: "Programas como el descrito no pueden concebirse como políticas aisladas de capacitación sino que requieren una continuidad que les permita constituirse en componente importante, aunque complementario, de estrategias de largo plazo para la formación del recurso humano. Es necesario en tal sentido avanzar en acuerdos nacionales, tanto políticos como sociales, para que dichos programas hagan parte de las políticas nacionales de formación y empleo, y se integren a cadenas de formación como las que tiene previsto crear el SENA. De lo contrario, y pese a su impacto positivo, estos programas se convertirían en acciones marginales que podrían desaparecer en cualquier momento."

En el caso del Programa de Capacitación Laboral Juvenil ProJoven (Perú), a la fecha se han realizado cinco convocatorias a presentación de ofertas. Entre las cuatro primeras se alcanzó una cobertura aproximada de 8.000 beneficiarios, previéndose agregar otros 3.000 cupos como resultado del quinto llamado(9). Hasta el momento, se cuenta con información procesada para evaluar el impacto del programa en lo correspondiente a la primera convocatoria. Esta se desarrolló en Lima y Callao, constando de 75 cursos que cubrieron un total de 1.505 jóvenes. En cuanto a la focalización, se verifica que el 80% de los beneficiarios procedieron de hogares pobres

La fase de formación técnica fue finalizada por 1.450 jóvenes, lo que representa una tasa de deserción de 3.7%. A través de las acciones de supervisión realizadas, "... se constató que en el proceso de aprendizaje los jóvenes han desarrollado un conjunto valioso de habilidades y competencias para su desempeño en ocupaciones específicas que cuentan en la actualidad con demanda en el mercado laboral." (ibid.)

En la fase de prácticas laborales, 1.201 beneficiarios se incorporaron a empresas, un 83% de los que terminaron la fase lectiva. Adicionalmente, un 4% de éstos se insertaron en trabajos permanentes, en tanto otros optaron por continuar estudios adicionales. La evaluación de impacto de esta primera convocatoria, realizada a partir del seguimiento de beneficiarios y un grupo de control, mostró, respecto de los primeros, una evolución de la proporción de trabajadores remunerados de 35.8% al ingreso al programa a 61.5% y 62.9 % a los 6 y 12 meses de egreso. Por su lado, esta misma tasa para el grupo de control varió de 50.2% a 56.2% y 58.4% para los mismos períodos.

El estudio de los resultados e impactos de PROJOVEN (Uruguay)(10) basado en la Encuesta Contínua de Seguimiento a Egresados (ECSE) muestra la evolución de los beneficiarios entre su situación en el momento de ingreso y la que presentan a los ocho meses posteriores a su egreso. A través de este instrumento, se verificó una tendencia decreciente en los niveles de deserción ente el primer y segundo llamado. A su vez, estas tasas muestran diferencias de acuerdo al tipo de cursos de que se trate(11): en tanto para los cursos destinados a jóvenes con situaciones previas menos graves oscilan entre 12%y 15%, para aquellos beneficiarios de los cursos destinados a jóvenes más vulnerables se registran niveles de deserción del entorno del 25%.

La trayectoria educativa y ocupacional de los beneficarios muestra el logro de resultados acordes a los objetivos del programa. De acuerdo a la información disponible, se comprueba que el programa "... ha podido reducir casi a la mitad el número de jóvenes que no estaban participando del mercado de trabajo ni del sistema educativo, al tiempo que ha duplicado la cantidad de jóvenes que están ocupados. Para el total de los jóvenes encuestados, se observa un nivel global de inserción laboral superior al 50% del total." (ibid.)

 

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(1) Entendemos por "evaluaciones institucionales" aquellas que son adelantadas por las mismas instituciones administradoras de los Programas, sea de manera directa o mediante contratación externa. La denominación de evaluación institucional de ninguna manera sugiere dudas sobre su objetividad metodológica o interpretativa, tema que no es del caso en el contexto del presente trabajo.
(2)Paredes; Figueroa; Campero; del Campo (1996): Evaluación Programa Chile Joven. SENCE, Ministerio de Trabajo y Previsión Social; Santiago de Chile. (mimeo)
(3) Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes-Fase II (1996): Recomendaciones para la Fase II. Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes. SENCE-Ministerio de Trabajo y Previsión Social, Santiago de Chile. (mimeo)
(4) Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva: Evaluación de Impacto de Proyecto Joven. Beneficiarios del 5º Llamado a Licitación Informe de avance., Secretaría de Empleo y Capacitación Laboral-Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Buenos Aires, agosto de 1998.
(5) Para un análisis detallado de estos aspectos, ver: de Moura Castro, C. (1997): "Proyecto Joven: nuevas soluciones y algunas sorpresas", en Cinterfor/OIT (1997): Jovenes, formación y empleabilidad. Boletín Cinterfor Nº 139-140, abril-setiembre de 1997; Cinterfor/OIT, Montevideo.
(6) Universidad de los Andes-CIDER (1998): Análisis de impacto del Componente de Capacitación Laboral de Jóvenes, Programa de Empleo Urbano, Red de Solidaridad Social-SENA. Bogotá.
(7)En la sección B.2. de este documento se detallan dichos objetivos.
(8) Henríquez, B. (1998): La participación del sector público y del privado en el Programa de Capacitación Laboral para Jóvenes. Ponencia presentada en el Seminario "Lo Público y lo Privado en la Formación para el Trabajo". Misión de Educación Técnica, tecnológica y Formación Profesional y Programa de Formación para el Trabajo. Bogotá, Octubre 21/22 de 1998.
(9)Programa de Capacitación Laboral Juvenil ProJoven (1999): Resumen. Ministerio de Trabajo y Promoción Social, Lima. (mimeo)
(10)Programa de capacitación e inserción laboral para jóvenes PROJOVEN (1998): Informe Semestral de Ejecución y Resultados. JUNAE-INJU-DINAE, Montevideo. (mimeo)
(11) En la sección B.2. de este documento se detallan las tres modalidades de cursos.

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