Programas de capacitación y empleo de jóvenes en América Latina

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B.  Los programas del modelo "Chile Joven"

1.  Descripción y fundamentación conceptual del modelo "Chile Joven"

Fundamentos conceptuales del modelo

En los diversos documentos de presentación y diseño de los programas CHJ, aparecen recurrentemente los siguientes principios orientadores del diseño del modelo:

Pertinencia de la capacitación con relación al mercado de trabajo

Se debe ofrecer una capacitación laboral que esté vinculada con reales oportunidades de empleo dependiente o actividad productiva independiente. Ello exige que las acciones de los programas respondan a señales objetivas de demanda en el mercado de trabajo y no a la capacidad instalada de las entidades oferentes de la capacitación. Para ello se adopta como indicador la detección de oportunidades de práctica laboral en empresas o proyectos específicos.

Articulación de esfuerzos del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial.

El Estado central asume la responsabilidad de diseño, supervisión, control técnico y financiación de los programas. La ejecución se realiza por medio de instituciones pertenecientes al Estado y a la sociedad civil, las que deben recibir servicios de apoyo al fortalecimiento institucional por parte del ente administrador, para desarrollar su capacidad operativa, técnica y administrativa.

La sociedad civil organizada y las instancias estatales del nivel territorial desempeñan funciones de validación general de la marcha de los programas y de identificación - acreditación de la población objetivo que accede al mismo. El sector empresarial aporta espacios de práctica laboral y al hacerlo suministra señales de pertinencia a la capacitación ofrecida. Con este arreglo institucional se busca también asegurar el cumplimiento de criterios de transparencia y equidad en el uso y aplicación de recursos públicos.

El logro de este criterio de articulación exige que el modelo, aún en las mejores condiciones de contexto socio-institucional, incorpore una fuerte estrategia de promoción/difusión, dirigida a sensibilizar a los actores sobre la importancia de su participación y sobre las responsabilidades que a cada uno de ellos competen en la aplicación de los procesos socio-pedagógicos involucrados.

Autofocalización de los beneficiarios

El diseño de las acciones y en particular de los aspectos críticos del modelo operativo, tales como ubicación geográfica de los servicios, duración del paquete de capacitación y práctica laboral, nivel de calificación obtenido, condiciones de la práctica laboral, monto del subsidio, etc., deben hacerse de manera que los programas sean atractivos sólo para la población objetivo y no para grupos sociales "fronterizos".

Ejecución desconcentrada y regulada por mecanismos de mercado

Mediante la invitación a registro y concurso para muchos potenciales oferentes, se persigue la máxima flexibilidad y desconcentración en la oferta de servicios de capacitación. Mediante el mecanismo de licitación se espera obtener óptimas relaciones costo beneficio, por cuanto se califican las propuestas con base a criterios técnicos y financieros dentro de un marco de parámetros que debe ser cuidadosamente elaborado y permanentemente ajustado por los administradores de los programas, con base en la experiencia.

Adecuación a las motivaciones, necesidades y expectativas de los actores

Para regular las expectativas de población objetivo, organismos capacitadores y empresas potencialmente empleadoras, el modelo requiere de una consulta cuidadosa y permanente de sus motivaciones y expectativas. A partir de este conocimiento se debe ejecutar una fuerte estrategia de promoción social, factor clave para el logro de los niveles de participación, compromiso y desempeño necesarios en todos ellos.

Integralidad en la aplicación

En consecuencia con el diagnóstico sobre la complejidad y profundidad de la problemática psicosocial asociada al desempleo estructural de jóvenes, el modelo supone una respuesta integral, que va más allá de la integralidad pedagógica y que se refiere especialmente a la relación sistémica entre sus distintos componentes y estrategias, requisito indispensable desde una perspectiva de eficacia y de costo-beneficio.

Organización Institucional

Los Programas son administrados desde una Unidad Coordinadora Central (UCC), establecida generalmente como grupo interdisciplinario ad hoc, ubicada en un Fondo de Inversión Social, un Ministerio u otra unidad administrativa del gobierno central. La UCC responde a un Consejo Directivo o entidad similar, en donde se espera que tengan asiento representantes de las diversas instancias del sector público involucradas así como de otros actores claves del Programa, señaladamente los empresarios vinculados a la misma como agentes de práctica laboral y como potenciales contratantes finales de los egresados.

En Chile, como se ha mencionado, el Programa surgió en el Fondo de Inversión Social (FOSIS) y allí aún opera una de sus variantes actuales, la dirigida a poblaciones en situación de agudo riesgo social o con limitaciones especiales. Posteriormente se institucionalizó dentro del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), ubicado en el Ministerio de Trabajo. En Argentina, inusitadamente, el programa inició sus actividades ubicado en el Ministerio de Economía y Hacienda Pública y posteriormente pasó a la Secretaría de Empleo y Formación Profesional del Ministerio de Trabajo. En Uruguay, luego de surgir como un programa piloto del Instituto de la Juventud (INJU) financiado por el Fondo Multilateral de Inversiones del BID, pasó a ser coejecutoado por elINJU y la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo, financiándose con recursos destinados por la Junta Nacional de Empleo (de integración tripartita). En Colombia está bajo la administración directa del SENA (la IFP nacional), por delegación de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República, la que además financia la Unidad Coordinadora Central, con lo cual tiene por lo menos parcialmente el control del programa.

La característica más distintiva de este arreglo es que evita o delimita cuidadosamente la participación de las de las instituciones tradicionales de la capacitación laboral: los ministerios de educación y/o las instituciones del modelo IFP, en la administración y ejecución del programa. Sobre este aspecto se volverá más adelante.

Descripción operativa del modelo

El servicio básico ofrecido a los usuarios consiste en un paquete de capacitación y prácticas laborales. El componente de capacitación laboral está dirigido a desarrollar un nivel de semicalificación en un oficio específico, y puede - dependiendo de las estrategias diferenciales para ciertos grupos de población objetivo - estar complementado con actividades de formación de habilidades psicosociales, formación remedial de habilidades básicas, información sobre mercado de trabajo, etc.

El componente de práctica laboral debe ser realizado en una empresa que ha sido comprometida para tal fin por la entidad ejecutora de la capacitación y debe corresponder al oficio en el cual se dio la capacitación . La empresa asume un papel coformador, bajo la supervisión y responsabilidad de la entidad ejecutora. En algunas variantes, orientadas al autoempleo, la fase de práctica laboral se sustituye por la ejecución supervisada de un proyecto productivo independiente.

El proceso de capacitación y de práctica laboral típicamente oscila alrededor de los seis meses (entre 200 y 300 horas de capacitación y de dos a tres meses de práctica laboral aunque en alguna variante del caso chileno se llega hasta las 420 horas de capacitación).

Durante su permanencia en el programa el usuario recibe un subsidio de manutención y transporte, dirigido a estimular su retención en el programa. Se recomienda que el subsidio sea cuidadosamente graduado según el comportamiento del mercado de trabajo para evitar que se convierta en factor distorsionador de la demanda del Programa, en la medida en que pueda llegar a extraer a algunos jóvenes de empleos actuales y/o del sistema escolar. Normalmente el subsidio se ubica alrededor del 50% del salario mínimo vigente.

Las empresas que ofrecen su espacio productivo para la fase de práctica laboral no están obligadas a remunerar al capacitando, ni adquieren ninguna otra responsabilidad laboral con el mismo. Tampoco están obligadas a contratarlo posteriormente.

Las entidades ejecutoras

Las ejecutoras directas de los servicios de capacitación son entidades o empresas públicas o privadas (empresas que venden comercialmente servicios de capacitación y consultoría, organizaciones no gubernamentales, entidades privadas de educación no formal, Institutos técnicos oficiales o privados, etc.), las que son llamadas mediante convocatorias públicas a inscribirse en un Registro Nacional administrado por la Unidad Coordinadora Central (UCC). Para ingresar al registro se debe demostrar el cumplimiento de unos requisitos de experiencia, capacidad técnica y operativa, solvencia económica, etc. A las entidades inscritas en el registro posteriormente se les invita a presentar propuestas en licitaciones públicas, de las que eventualmente deriva la contratación de sus servicios.

Las propuestas de las entidades ejecutoras deben demostrar, además de su competencia para ejecutar el componente de capacitación laboral, la capacidad que tengan para convenir con empresas la realización del componente de práctica laboral, o para orientar y supervisar el proyecto productivo independiente.

El servicio contratado incluye - como se ha dicho - no sólo la capacitación laboral sino también el aseguramiento de la práctica laboral. La remuneración a las entidades ejecutoras debe ser suficiente para permitirles pagar sus costos reales a precios de mercado y para realizar una razonable utilidad, dependiendo de su desempeño, pues el pago final está subordinado al cumplimiento de estándares de eficiencia y efectividad. Hay castigos relacionados con los niveles de retención en la fase de capacitación y de colocación en la fase de práctica laboral. Igualmente se controla la calidad de la formación lograda.

Selección de usuarios y de actividades de capacitación

La selección de candidatos es realizada mediante procesos de identificación, selección y canalización que son responsabilidad de las entidades estatales responsables del Programa, siempre en estrecha relación con entidades territoriales. La selección final de usuarios es realizada por la entidades ejecutoras de la capacitación.

En un primer momento la entidad nacional responsable realiza una selección de zonas geográficas con base en el análisis de indicadores de empleo y pobreza. Posteriormente se acuerda con las entidades territoriales los mecanismos de promoción-difusión, convocatoria y selección de participantes. Este es el momento en el que se debe asegurar la focalización. Se considera deseable la participación cercana de organizaciones sociales del nivel local, así como un esfuerzo de difusión muy intenso entre la población objetivo, para lograr la autofocalización del Programa.

La selección de las actividades objeto de capacitación es realizada también en dos momentos: en el nivel macro, la entidad administradora aporta información indicativa sobre el mercado de empleo, pero ella no tiene carácter restrictivo. El segundo momento, que a la vez constituye el mecanismo clave del modelo, consiste en la selección de cursos que ofrece la entidad ejecutora, la que es determinada no sólo por su capacidad instalada sino especialmente por la identificación de oportunidades de práctica laboral. Mediante este mecanismo se persigue romper el ciclo de determinación por la oferta y asegurar la pertinencia de la capacitación ofrecida.

La estrategia pedagógica

En este terreno, y en correspondencia con el diagnóstico hecho sobre la población meta y la caracterización e su situación de desempleo estructural, se plantean los siguientes criterios:

• La capacitación debe ir más allá de la pura provisión de habilidades laborales específicas y debe incorporar contenidos y procesos dirigidos a desarrollar habilidades de comunicación, de relación, de autoestima y de información. A este objetivo formativo, según estrategias específicas, se le asigna en algunos casos un componente especial dentro del paquete, o por lo menos se plantea que el mismo debe estar integrado dentro de los contenidos de la capacitación.
• La capacitación laboral debe tener un alto contenido práctico.
• En algunos casos se plantea como opcional la posibilidad de incorporar actividades remediales de carencias de formación básica: lecto-escritura, matemáticas, pensamiento lógico.
• La etapa de práctica laboral debe conservar su naturaleza formativa, por lo que las empresas deben asumir responsabilidades en este sentido y las entidades ejecutoras deben supervisar su cumplimento.

 

 

 

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