Programas de capacitación y empleo de jóvenes en América Latina

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3.  A modo de conclusión: lecciones aprendidas e interrogantes abiertos

1. El desempleo juvenil es, y será durante las próximas décadas, uno de los retos más importantes del desarrollo social latinoamericano, si se tiene en cuenta que cerca de la mitad de la población de la región tiene hoy menos de 24 años, y esta proporción no descenderá significativamente hasta la tercera década del siglo veintiuno.

   Más grave aún, si las actuales tasas de desempleo y de empleo informal en este segmento poblacional son ya muy altas, la perspectiva tendencial es más crítica, puesto que recibe el doble impulso de dos fuerzas estructurales que se alimentan mutuamente en una perversa dinámica circular: una, la herencia negativa del proceso de desarrollo latinoamericano durante las décadas pasadas, expresada en altos índices de pobreza, en una muy desigual distribución del ingreso y en una extrema desigualdad en el acceso a la educación; dos, la de los procesos de reestructuración productiva que hoy vive la región, con sus fenómenos asociados de desaparición de empleos y de elevación de los niveles de competencias laborales exigidos a los oferentes en el mercado de trabajo.

   Estas tendencias de exclusión superpuestas afectan especialmente a los jóvenes provenientes de sectores de pobreza, cuyas probabilidades de obtener un empleo formal o de generar una actividad de autoempleo productivo son cada vez más reducidas, con lo que nos enfrentamos a un panorama de más aguda segmentación social, con graves implicaciones en el ámbito sociopolítico y por ende en la sostenibilidad del desarrollo.

2. Independientemente del mayor o menor éxito que se obtenga en el diseño e implementación de políticas macroeconómicas, de desarrollo sectorial y de empleo, y aún teniendo bien entendido que es en este ámbito en el que se juegan las posibilidades de generar procesos de crecimiento menos avaros en la generación de empleo, subsiste el hecho de que la educación general y la formación para el trabajo son estrategias fundamentales, en su doble carácter de acción compensatoria para mejorar la empleabilidad de la población hoy excluida, y de instrumentos de creación del capital humano indispensable en cualquier esquema de desarrollo contemporáneo.
3. El problema del desempleo juvenil, además de sus retos intrínsecos en términos de políticas públicas de empleo, ha desnudado debilidades fundamentales en los sistemas educativos y de capacitación laboral de la región. Específicamente las instituciones del modelo IFP latinoamericano, que tan exitosamente contribuyeron a las demandas sociales y económicas del modelo de sustitución de importaciones, se han mostrado incapaces de responder con la agilidad, flexibilidad y pertinencia necesarias para generar el tipo de competencias laborales requeridos hoy por los mercados de trabajo.
4. Ante esta realidad, en la región han surgido importantes iniciativas dirigidas a explorar enfoques radicalmente diferentes en la estructuración de los sistemas de formación y capacitación laboral. Sus características comunes son: a) la orientación desde la demanda; b) el uso de incentivos económicos para generar mercados de competencias laborales a los que concurran múltiples oferentes privados que eventualmente lleguen a sustituir a las actuales organizaciones centralizadas, complejas y burocráticas; y c) la separación entre el financiamiento y la ejecución como funciones públicas.
5. Los programas de capacitación laboral de jóvenes del modelo "Chile Joven", que además de las características anteriores presentan la adicional de ser acciones focalizadas sobre grupos de población específicos -dentro de políticas compensatorias de los impactos sociales del cambio en el modelo de desarrollo- se han convertido en uno de los más importantes campos de aplicación experimental de este tipo de políticas. No es accidental que el modelo haya sido desarrollado inicialmente en Chile, donde previamente se había realizado la tarea de "demolición" del sistema tradicional, encarnado en la institución de Formación Profesional nacional, el INACAP, y en donde se implantó el sistema de la franquicia tributaria como mecanismo de financiamiento público que entrega a los demandantes (en este caso a las empresas demandantes) la capacidad de decidir en donde adquirir los servicios de capacitación requeridos, con lo que se había avanzado en la creación del mercado de competencias laborales que es un supuesto fundamental del modelo.
6. También es significativo que los primeros países de expansión del modelo: Argentina y Uruguay, sean precisamente aquellos en donde no existían IFP del modelo SENAI, SENA, INA, etc., que en otros países continúan siendo los referentes "naturales" para operar programas públicos de capacitación laboral, incluso aquellos dirigidos a poblaciones por fuera del mercado de trabajo formal. Ciertamente, en estos países existen subsistemas de formación técnica dentro de los sistemas educativos formales, pero ellos sufren –como sus congéneres en los demás países de la región– de cierta debilidad institucional, que les limita su capacidad de negociación ante propuestas que, como las del modelo "Chile Joven", cuentan con un fuerte respaldo en las corrientes de políticas públicas en boga actualmente en la región.
7. Lo anterior llama una vez más la atención sobre el papel básico que han cumplido los programas del modelo "Chile Joven", que si bien se justifican fundamentalmente como acciones socialmente compensatorias, se han convertido en laboratorios de experimentación de nuevas políticas y modelos institucionales en el terreno de la formación y la capacitación para el trabajo.
8. Por eso, vale la pena diferenciar dos grandes grupos de conclusiones e interrogantes: a) aquellas que tienen que ver con el comportamiento de los programas en relación a su objetivo específico: la empleabilidad y/o la inserción laboral de los jóvenes que son su población objetivo, y b) su impacto sobre las políticas y estructuras institucionales de la formación y capacitación laboral.

Sobre los resultados de los programas

9. El dilema en el objetivo: empleabilidad o inserción. Esta interrogante guía, en cierta medida, diferentes énfasis en la estructuración de los servicios que prestan los programas, los que pueden ser interpretados de acuerdo a la prioridad asignada a los impactos formativos o de generación de redes sociales que vinculen a los jóvenes con el mercado laboral. A riesgo de simplificar excesivamente, podría contrastarse el peso otorgado al involucramiento de las empresas en la definición de la oferta (consustancial a la lógica del modelo), con el interés por fortalecer los contenidos de competencias básicas en los cursos.

   Sea a través de la incorporación de acciones de fortalecimiento de la oferta, o por la vía de ajustes en la operativa de los programas que lo promuevan, en todos los casos surge la inquietud por atender esta dimensión de impacto prolongado que significa la adquisición de competencias básicas por parte de los beneficiarios. Si bien la experiencia ha mostrado la complementariedad de estas opciones, a la luz de la valoración que el mercado laboral muestra por los aspectos actitudinales de los trabajadores así como de la importancia de esas competencias en lo que hace a la capacidad de adaptación a los cambios, la perspectiva que se adopte puede sugerir distintos caminos. Estos estarán fuertemente influidos por las respectivas realidades nacionales en el campo de la oferta formativa, y en particular, por su configuración institucional.

10. La focalización de los programas analizados resulta mejor que la de los tradicionales, pero aun se tiende a quedar en las capas "intermedias", por efecto de los mismos mecanismos de mercado. Nuevamente aquí nos enfrentamos a distintas opciones. La respuesta que se asuma condicionará de modo diferente los logros en las dimensiones de equidad y de eficiencia en el logro de resultados. Los impactos de los programas asocian de un modo inverso los logros de inserción laboral con el grado de vulnerabilidad de los beneficiarios.
11. Otra manera de plantear el tema anterior, es el dilema: impacto de integración social versus eficacia de inserción laboral inmediata, que expresa otro dilema subyacente: calidad formativa versus eficiencia en la inversión . Si bien aun no se cuenta con estudios de seguimiento de largo plazo que arrojen datos confiables sobre las trayectorias ocupacionales y sociales de egresados de los programas modelo "Chile Joven" con relación a otros miembros de su grupo social, la cuestión es legítima.
12. Otro aspecto que resulta de interés es el referido a la integralidad: ¿basta sólo con la capacitación ocupacional? La diversificación de ofertas que buscan dar cuenta de la heterogeneidad en cuanto a déficit de la población objetivo muestra la importancia de la cuestión. Ante esto, resulta necesario profundizar los conocimientos que permitan responder una interrogante básica: ¿es posible formar en habilidades básicas y transversales dentro de los tiempos y costos inherentes a este modelo? Más aún: ¿cuentan los ejecutores privados (con excepción de algunas ONG) con la cultura y el compromiso educativo necesario?

Sobre el impacto institucional de los programas

En cualquier caso, la respuesta a las preguntas sobre cobertura e impacto lleva a la cuestión institucional: El reconocimiento de la heterogeneidad de la población objetivo, asumida en los propios diseños de Projoven (Uruguay) y Chile Joven, sumado al fenómeno de "flujo y stock" ha conducido de hecho a desarrollar ofertas de diversa composición. De modo consecuente con esta evolución, cabría esperar búsquedas de articulación con el sistema educativo formal, delineando un sistema integrado de educación-formación para el trabajo- capacitación continuada.

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