Programas de capacitación y empleo de jóvenes en América Latina

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3.  Presiones del cambio en el modelo de desarrollo sobre la Institucionalidad de la Formación Profesional

Durante el período de predominancia del modelo de sustitución de importaciones hasta la década de los ochenta, en la región latinoamericana el tema de la formación profesional no aparecía como un problema relevante de políticas públicas, pues se contaba con dos grandes sistemas públicos: a) el de las Instituciones de Formación Profesional (IFP), con su régimen tripartito y su mecanismo de financiamiento por la vía de la contribución parafiscal, y b) el de las áreas de Educación Técnico-Vocacional (ETV) integradas en los sistemas educativos formales.

Estos dos sistemas coexistían en la mayoría de los países, con predominancia de uno u otro según el caso, y resultaban, en lo fundamental, suficientes y adecuados para las demandas de calificación de la fuerza laboral de economías cuyas dinámicas de cambio tecnológico no eran muy intensas, protegidas como estaban de la presión competitiva del comercio internacional. En este mismo contexto, el esfuerzo directo de las empresas en la formación de sus trabajadores era una actividad de carácter más bien secundario, con predominancia de las prácticas informales y sin involucrar – en general – inversiones significativas, de lo que se derivaba que las ofertas privadas de educación técnica y capacitación laboral fueran relativamente marginales.

Pero la internacionalización del comercio, la aceleración del cambio tecnológico y organizacional, la flexibilización de los mercados laborales, la emergencia de la formación permanente como paradigma en las trayectorias laborales de los trabajadores y en los procesos de desarrollo productivo, han colocado a la formación de recursos humanos en uno de los primeros lugares de la agenda de políticas de desarrollo, lo que a su vez ha puesto en cuestión la capacidad, la pertinencia y la relevancia de los aparatos públicos tradicionales de formación para el trabajo, a los que se señala su autocentrismo, su rigidez y su burocratismo.

Por otra parte, al paso del cambio económico y social, han surgido nuevos oferentes de formación y capacitación para el trabajo: las instituciones de capacitación no formal privadas, los renovados aparatos de capacitación en la empresa, las instituciones de capacitación de origen empresarial, los centros de desarrollo tecnológico que integran servicios de innovación y transferencia de tecnología por la vía de la capacitación, las ONG que llevan servicios a poblaciones marginales, etc.

Todo ello ha colocado en la discusión de políticas públicas de educación y de empleo la necesidad de reformar los sistemas de formación para el trabajo. Ahora bien, esta discusión no se reduce al tema de la reforma "interna" de los sistemas tradicionales, sean ellos las IFP o los sistemas de ETV, sino que coloca sobre la mesa tres grandes temas de políticas públicas estrechamente relacionados: a) la conveniencia de concentrar los esfuerzos en la formación básica general de la población y de dejar la capacitación ocupacional específica al campo de la formación sobre el puesto de trabajo en la empresa; b) el imperativo de orientar las ofertas de formación profesional desde la demanda y no desde la oferta; y c) la necesidad de reconocer y estimular mercados abiertos de competencias laborales en donde concurran libremente los aparatos públicos y los oferentes privados de formación.

En el sustrato de este debate aparece el dilema acerca de los papeles que deben desempeñar los sectores público y privado en el terreno de la formación para el trabajo, tanto desde la perspectiva de la economía pública al diferenciar entre las funciones de bien público y bien privado en diferentes manifestaciones de la misma, como desde la preocupación por la equidad social en el interés de garantizar el acceso de toda la población a iguales oportunidades de formación.

Se pueden tipificar tres grandes acercamientos en el actual debate latinoamericano sobre el tema:

1. El que acepta la subsistencia del sistema de financiación pública para la formación profesional con recursos obtenidos mediante impuestos o contribuciones parafiscales de destinación específica,
2. El que plantea la desaparición de los grandes sistemas públicos de formación financiados mediante contribuciones parafiscales y su reemplazo por sistemas de incentivos tributarios para estimular a las empresas a asumir mayor proactividad en capacitación de sus trabajadores.
3. El que, de manera más pragmática, reconoce que: (i) lo público no se debe entender solamente como lo estatal ni lo privado debe asimilarse exclusivamente al ánimo de lucro individual; (ii) que el papel del Estado no necesariamente debe ser el de ejecutor universal, pero si el de financiador, especialmente de aquellas funciones de la formación que por su carácter de bien público no pueden ser asumidas por el sector privado; (iii) que –en cualquier caso – la regulación de una oferta descentralizada y diversificada requiere de sólidas y legítimas estructuras institucionales, que no son necesariamente las existentes actualmente, que han demostrado su ineficiencia y su ineficacia.

   Todo lo anterior, en resumen, lleva a un replanteamiento profundo de los sistemas tradicionales de formación para el trabajo, algunos de cuyos rasgos se empiezan a decantar en distintas experiencias nacionales:

1. La diversificación de agentes estatales vinculados con la formación para el trabajo: ya no son sólo los Ministerios de Educación y las IFP, sino nuevos agentes como los Ministerios de Trabajo, las Secretarías de Bienestar Social, los Fondos de Solidaridad o Compensación Social, etc., quienes se convierten en fuentes públicas de financiamiento, facilitado esto por la tendencia a la contratación de agentes públicos y privados, con lo que no es necesario realizar las grandes inversiones necesarias tradicionalmente para la instalación de servicios de formación, sino que se aprovechan la iniciativa y los recursos privados, sean ellos con o sin ánimo de lucro.
2. El incremento del protagonismo de las empresas como inversionistas y/o ejecutores directos en la formación de sus trabajadores
3. La creación de verdaderos mercados de competencias laborales, a los que concurren múltiples proveedores públicos y privados. Esta tendencia es muy favorable para estimular la pertinencia, la flexibilidad y la eficiencia de la formación, pero también tiene el riesgo de que los mismos mecanismos de mercado así como el mayor protagonismo de las empresas conduzca a una oferta de formación concentrada en quienes pueden pagar y en las necesidades inmediatas de las mismas empresas.

   Todo lo anterior supone cambios profundos en la institucionalidad de la formación, concretamente en las IFP. Pero también todo ello destaca la importancia de que esos cambios sean orientados y conducidos por una institucionalidad pública que – aunque renovada – asegure el cumplimiento de metas estratégicas de desarrollo nacional y la atención a las necesidades de las poblaciones vulnerables, en aplicación de principios de solidaridad y equidad social.

    

   

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