Programas de capacitación y empleo de jóvenes en América Latina

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A.  ANALISIS DE CONTEXTO

1. Contexto económico y de mercado de trabajo en la región

Las medidas de la transición

La etapa de tránsito que implica el pasaje a un nuevo modelo económico en América Latina -asociado a su vez a las transformaciones que se operan a nivel mundial- planteó dos procesos: por un lado la implementación de medidas de ajuste, y por otro la puesta en marcha de transformaciones estructurales.

En ese tránsito, pueden señalarse un conjunto de medidas clave, dirigidas a fortalecer el papel del mercado en las economías, así como a mejorar la competitividad de la producción regional como modo de orientarla fuertemente hacia las exportaciones: liberalización comercial, ajuste y reforma fiscal, reforma del mercado laboral, incremento de flujos financieros externos vía reforma del mercado de capitales y desregulación del sistema financiero. (Filgueira, Rodríguez, 1997)

La puesta en marcha de estas medidas se operó bajo el supuesto de base de que en el largo plazo, la liberalización del comercio exterior favorece la competitividad y productividad nacionales. No obstante esto, como se verá más adelante, en el corto plazo implica afectar negativamente salarios y empleo. Asimismo la flexibilización de los mercados de trabajo operada -más allá de que se legislase o no al respecto- en contextos de ajuste y/o alta competitividad tiende a reducir empleo y salarios. Por su parte, el ingreso de capital extranjero, promovido por las medidas adoptadas apunta a favorecer la inversión la que -en tanto no sea especulativa- favorece empleo y salarios.

Los efectos de los ajustes y reformas fiscales procesados en el marco de estas transformaciones derivan en algunos efectos encontrados. Por un lado, en el largo plazo favorecen empleo y salarios como consecuencia de la reducción de la inflación y el incremento de la inversión privada. Sin embargo, en el corto y mediano plazo implican menos empleo e inversión públicos, así como límites fiscales a programas de protección social, así como -eventualmente- mayor carga impositiva. A su vez, al reducir la inflación, pueden generar beneficios en los ingresos de los sectores asalariados.

Una representación sinóptica de los complejos efectos señalados, puede verse en los siguientes esquemas:

* Debido a caída en tasas de cambio generalmente asociada a apertura comercial.

 

 Fuente: Bulmer-Thomas, V. (1996): "Conclusion", en Bulmer-Thomas (ed.): The New Economic Model in Latin America and its Impact on Income Distribution and Poverty. St Martins Press, New York; citado en Filgueira, F; Rodríguez, J. (1997).

Los resultados verificados: logros en crecimiento, déficit en empleo

En el período 1990-94 el moderado crecimiento económico evidenció algunos efectos positivos sobre ciertas dimensiones de la situación laboral de los países de la región.

Sin embargo, de acuerdo con el Informe 1995 de la OIT, relativo al panorama laboral para América Latina y el Caribe, los acontecimientos de ese año ponen en evidencia la fragilidad de las economías y cuestionan la sustentabilidad de los progresos en materia de empleo y salarios: "La introducción de nuevos ajustes para hacer frente a los desequilibrios acumulados y a la vulnerabilidad generada por la volatilidad de los capitales de corto plazo ha interrumpido la moderada recuperación económica y con ello los avances logrados en el campo laboral" (OIT, 1995).

Entre 1990 y 1994 el producto y el empleo aumentaron a una tasa anual de 3,6% y 3,0% respectivamente. Pese a lo anterior, la tasa de desempleo urbano se mantuvo en niveles estables: 6,2% en 1990 y 6,4% en 1994. Mas recientemente, la crisis del Sudeste asiático impactó negativamente en la región, efecto que se vió agravado debido a la extensión de los problemas a Rusia y Japón y a la ocurrencia de fenómenos climáticos adversos. Esto se tradujo en un menor nivel de crecimiento del producto y una insuficiente creación de puestos de trabajo. Como consecuencia, se registraron incrementos en las tasas de desempleo, las que llegaron a 7,2% y 8,4% en 1997 y 1998 respectivamente. (OIT, 1998b)

Considerando las características de los nuevos puestos de trabajo, se observa que la mayoría de estos son de baja productividad e ingresos. La informalidad sigue aumentando en gran parte de los países y en la región: aproximadamente 9 de cada 10 nuevos empleos han correspondido al sector informal en el transcurso de la presente década. De este modo, el empleo informal crece (4,5% anual en 1998), representando en 1998 el 58,7% del empleo no agrícola en comparación con el 51,8% en 1990.

El sector moderno ha mostrado una baja capacidad para generar puestos de trabajo de buena calidad, lo que se expresa tanto en su falta de dinamismo como en el cambio de su composición: en 1998, el empleo público mostró cierto crecimiento (1,9% anual) mientras el empleo moderno en el sector privado cayó (-0,8% anual).

Este panorama no permitió mejorar la situación ocupacional de grupos específicos como las mujeres y los jóvenes, entre los cuales las tasas de desempleo se han mantenido en todos los países muy por arriba de la tasa promedio.

A partir de este escenario, dos características aparecen como las salientes en el terreno laboral: por un lado un fuerte aumento del desempleo abierto -en buena medida de una dimensión coyuntural-, por otro, una baja generación de empleo productivo, problema de carácter estructural.

Las series de largo plazo relativas al mercado laboral muestran el carácter estructural del problema de generación de empleo en aspectos que afectan la dimensión de equidad. Esto se constata en "la débil expansión del empleo productivo en segmentos de mayor productividad y la creciente concentración de las ocupaciones en sectores de menor productividad, como el informal, que abarca la mayor parte de las micro y pequeñas empresas, y del empleo por cuenta propia. En consecuencia, un alto porcentaje de los nuevos puestos de trabajo es poco productivo." (CEPAL, 1996)

Apartándose de una visión coyuntural, se percibe en los primeros años de los noventa una modificación en la relación existente entre la tasa de crecimiento del producto y la evolución de la tasa de desempleo. Es así que el lograr un nivel dado de crecimiento no contribuyó a reducir el desempleo, como había ocurrido anteriormente. En este nuevo contexto, durante el primer quinquenio de los noventa la tasa de desempleo aumentó a nivel de la región, pese a que el ritmo de crecimiento permitió superar los niveles alcanzados por este indicador durante los años ochenta. "Si bien esto no implica que la relación entre crecimiento del producto y generación de empleo haya dejado de existir, permite suponer que ese vínculo está experimentando un cambio. Sobre la base de algunos antecedentes sobre el empleo y el desempleo en la región ..., se puede presumir que ese cambio está relacionado con los procesos de reestructuración económica en marcha en muchos países de la región y que han mostrado una débil capacidad para generar empleo productivo." (ibid.)

Similares consideraciones surgen en el contexto internacional: "Mientras que en los años treinta el desempleo iba acompañado de una importante baja de la producción, hoy en día ésta crece o se mantiene, en tanto que el desempleo llega a niveles muy elevados, lo que amenaza la cohesión social a medida que todas las esferas sociales van tomando conciencia de que: i. el pleno empleo no parece ser lo "normal"; y, ii. ni la competitividad ni el crecimiento son suficientes para conjurar el desempleo." (Gaude, 1996)

De acuerdo a lo señalado por Victor Tokman, Subdirector General y Director Regional para las Américas de la OIT, en la edición 1998 del Informe "Panorama Laboral" en la región, "... Las perspectivas para el año 1999 tampoco son alentadoras. Se espera que el producto no crezca o lo haga a tasas inferiores al 1% y que la tasa de desempleo promedio en la Región continúe creciendo hasta el 9,5%, con lo cual su nivel superaría al punto máximo alcanzado en la década del ajuste ante la crisis de la deuda externa. ... Ante este cuadro laboral, resultado de la mezcla del deterioro coyuntural y factores de largo plazo, las demandas por respuestas a los problemas se torna creciente. La pasividad y la esperanza de que la crisis irá disminuyendo paulatinamente por sí sola y permitirá recuperar la normalidad, no parece constituir una opción ni viable ni recomendable.

 

 

 

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