Publicaciones

Graña, G.
Políticas de Empleo, Formación y Diálogo Social. Discusión conceptual y aproximación empírica al caso uruguayo

Montevideo: Cinterfor, 2002.
96 p. (Aportes para el Diálogo Social y la Formación, 8)

ISBN 92-9088-133-X
US$ 8.00

 

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Introducción

El presente trabajo está estructurado en torno a dos ejes temáticos, que en determinado momento se enlazan, se funden y se tornan uno solo: la formación profesional, el diálogo social, el diálogo social sobre formación profesional.

En contextos de altas tasas de desempleo abierto y de subempleo, de crecientes exigencias de formación e instrucción por parte de empresas que enfrentan nuevos desafíos en materia de productividad y competitividad, en sistemas de relaciones laborales en los cuales las relaciones contractuales se flexibilizan y donde lo único seguro para muchas personas pasa a ser lo inestable de sus empleos, la formación profesional de la fuerza laboral –tanto la ocupada como aquella que se encuentra desocupada– ha visto renovada su relevancia e incrementada su importancia cuando se aborda el tema del mercado de empleo y del mundo del trabajo en términos más generales.

Una de las formas a través de las cuales se manifiesta la creciente importancia y centralidad que adquiere la formación profesional con relación al mundo del trabajo, es en su transformación, de forma cada vez más frecuente, en objeto de diálogo social en distintos niveles: nacional, por sectores o ramas de actividad, a nivel de empresa, e inclusive, en los últimos años, a nivel supranacional. Los actores del mundo laboral reconocen la estrecha relación existente entre la formación y temas tales como la productividad y competitividad de las empresas, los salarios y las carreras funcionales de los trabajadores, por nombrar solo algunos; y es así que la formación se convierte en materia de la negociación colectiva, como ejemplo del tipo de diálogo social más reconocido y prestigioso.

A esto puede agregarse que el impulso al diálogo social sobre formación ha venido siendo parte de las estrategias que desde los gobiernos y los sistemas políticos de algunos países de nuestra región se han implementado con el fin de dotar a los sistemas de formación de mayor pertinencia y adecuación a las necesidades reales de los sistemas productivos, así como del apoyo político y el efectivo involucramiento de los interlocutores sociales con los organismos e instituciones que los conforman.

El trabajo consta de tres partes. La primera, constituida por los capítulos 1 y 2, está dedicada al abordaje conceptual de los temas estructurantes del mismo: la formación profesional, el diálogo social –en términos generales– y el diálogo social sobre formación profesional.

En el primer capítulo se describen y analizan los motivos por los cuales la formación ha adquirido el papel central que actualmente tiene en el mundo del trabajo, planteando este fenómeno tanto desde la perspectiva de las empresas, como desde el punto de vista del trabajador individual. Seguidamente, se plantean los desafíos impuestos a los sistemas nacionales de formación como consecuencia, entre otras cosas, del acelerado ritmo de la innovación tecnológica –que rápidamente vuelve obsoletos a muchos aprendizajes–, de la necesidad de alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia de los fondos invertidos en la formación y de las necesidades de atención diferenciada a algunos grupos sociales particularmente desaventajados en el mercado de trabajo. La tercera parte del capítulo está dedicada al abordaje de lo que constituyen algunas tendencias en la configuración de los sistemas públicos de empleo, esto es, la forma como los distintos organismos que ejecutan acciones relacionadas al mercado de trabajo y la situación laboral de la población se articulan para desempeñar de forma más eficiente sus tareas.

El segundo capítulo aborda, en primer lugar, la temática del diálogo social en los sistemas de relaciones laborales, empezando por intentar establecer claramente el alcance que al término se le dará aquí, hecho que se estima necesario por la cantidad de acepciones diferentes que el autor ha encontrado del mismo. En segundo término, se realiza una justificación de porqué se estima que el diálogo social puede –y debe– abordar el tema de la formación profesional. La argumentación es fundamentalmente de carácter jurídico, y parte de la base de que la formación profesional es un derecho subjetivo de los trabajadores. Se presentan, también, argumentos de otra índole, sobre la conveniencia de que la formación sea objeto de diálogo social, pero estos son de características diferentes, en el sentido de que pueden existir puntos de vista u opiniones divergentes sobre si es conveniente o no lo es, y no tienen la fuerza que tiene lo indiscutible de los derechos consagrados. El capítulo concluye con una sección destinada a la discusión –no al testeo– de una hipótesis según la cual el diálogo social sobre formación profesional puede estimular y fomentar el diálogo social en torno a otros temas y en ámbitos distintos al cual se desarrolló el primero, a través de un mecanismo de acostumbramiento y "gimnasia dialoguística" por parte de los actores, así como del mayor conocimiento personal y la construcción de lealtades recíprocas entre representantes de los interlocutores sociales.

La segunda parte del trabajo, compuesta por los capítulos 3 y 4, está dedicada al abordaje de lo que constituyen dos experiencias de diálogo social sobre formación extraídas de la realidad uruguaya.

La primera de ellas, analizada en el capítulo 3, ejemplifica el diálogo social en su mayor extensión –dejando por fuera el diálogo social supranacional–, esto es, aquellas instancias tripartitas de alcance nacional, y es el caso de la Junta Nacional de Empleo. El capítulo comienza con la presentación de lo que son los dos órganos articuladores de las políticas activas de empleo en nuestro país: la Dirección Nacional de Empleo y la Junta Nacional de Empleo, ambas en la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Se describen sus distintos órganos y las funciones que estos desempeñaron desde el momento de su creación, en 1992, hasta comienzos del año 2000, momento en que se decidiera suspender las acciones formativas del principal programa de capacitación financiado por la JUNAE, el Programa de Reconversión Laboral para Trabajadores amparados al Seguro de Paro. Este hecho motivó la renuncia del entonces Director Nacional de Empleo (Esc. Guillermo Dutra) y constituye el fin del período de referencia de este trabajo. Es decir que aquellas actividades desarrolladas por la DINAE durante el año 2000, y lo que va del 2001, no constituyen en este caso objeto de estudio, y la JUNAE, por su parte, mantuvo un nivel de actividad menor que lo que le es habitual, puesto que los programas que lleva adelante funcionaron de forma muy limitada. Luego de una presentación de los programas que desarrolló la DINAE durante el período de referencia, ya fuera de forma autónoma o asociada a otras entidades, se analiza la evaluación que hacen los representantes de los actores sociales en la Junta tanto de las acciones desarrolladas por esta en el campo de la formación, como de la evolución de la calidad del diálogo al interior del organismo y de la facilidad o dificultad con la cual se alcanzaban los acuerdos y los consensos.

El capítulo 4 por su parte está dedicado a la presentación, análisis y evaluación de una experiencia de diálogo social en el nivel más desagregado en el cual este se puede dar: a nivel de empresa. Se considerará el proceso de negociación y gestión bipartita de la capacitación laboral que se desarrolló en la empresa papelera Fanapel. Este es un caso paradigmático –prácticamente el único– de negociación y gestión bipartita de la formación a nivel de empresa en nuestro país, y hay que tener cuidado, por lo tanto, de no cometer el error de pensar que constituye un ejemplo, exitoso, de una práctica ampliamente diseminada. Este caso desafortunadamente constituye la excepción, no la norma. Al igual que en el capítulo anterior, cuando se analizaba el caso de la JUNAE, en este se presentará también, y allí reside el principal interés del autor, la evaluación e interpretación que hacen los actores del proceso que llevaron adelante de forma conjunta, y su punto de vista sobre las razones por las cuales un proceso como este ha podido desarrollarse en esa empresa y no en otras.

En la tercera y última parte se presentan las conclusiones a las cuales se ha arribado como resultado de la elaboración de este trabajo.

La metodología utilizada para recabar la información fue de dos tipos: por un lado, una revisión bibliográfica, que incluyó libros, documentos, informes y otros tipos de publicaciones producidos por una diversidad de entidades, y que fueron tanto de carácter teórico como descriptivo de experiencias particulares.

 

ÍNDICE

PRÓLOGO
Aclaración
Introducción

PRIMERA PARTE

1. Formación profesional y empleo
1.1 La creciente importancia de la formación profesional
1.2 Desafíos para los sistemas de formación profesional
1.3 Algunas tendencias en la configuración de los sistemas públicos de empleo

2. Diálogo social sobre formación profesional
2.1 Aproximación a una definición de diálogo social en los sistemas de relaciones laborales
2.2 Del porqué del diálogo social sobre formación profesional
2.3 Potencialidades del diálogo social en este campo

SEGUNDA PARTE

3. Políticas activas de empleo y formación profesional en el Uruguay
  3.1 Antecedentes y evolución
  3.2 El Sistema de Capacitación Laboral
  3.3 El nuevo papel de la DINAE
  3.4 La Junta Nacional de Empleo: expresión de diálogo social sobre formación
     3.4.1 Principales programas de la DINAE
        3.4.1.1 El Programa de Reconversión Laboral para Trabajadores amparados al Seguro de Desempleo
        3.4.1.2 El Programa Projoven y la legislación en materia de formación y empleo de jóvenes
        3.4.1.3 Otros programas de la DINAE
  3.5 La evaluación por parte de los actores
     3.5.1 Del accionar de la Junta Nacional de Empleo
        3.5.1.1 El representante del Gobierno
        3.5.1.2 El representante de los trabajadores
        3.5.1.3 El representante de los empleadores
     3.5.2 De la calidad del diálogo y el relacionamiento con los interlocutores
     3.5.3 ¿Qué y cuánto es "lo necesario"?

4. La negociación colectiva sobre formación profesional a nivel de empresa: el caso de Fanapel
  4.1 Descripción y análisis de un proceso
  4.2 Evaluando el relacionamiento entre los actores

TERCERA PARTE

5. Síntesis y conclusiones
Cronograma de las entrevistas
Bibliografía

 

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