Seminario Interamericano Tripartito sobre Formación Profesional,
Productividad y Trabajo Decente
Rio de Janeiro, Brasil, 15 – 17 Mayo, 2002

3.  Los Ministerios de Trabajo en el centro de la escena

Un nuevo papel para el Estado

Durante la pasada década se ha afianzado en la región la tendencia a que los Ministerios de Trabajo asuman un papel destacado en el escenario de las políticas públicas de formación profesional. Existe toda una gama de experiencias al respecto: si bien en todos los países las carteras del área laboral disponen de unidades o servicios especializados en el tema, el grado de preponderancia adquirido por ellas varía.

Buscando una caracterización gruesa de la acción desarrollada desde los Ministerios de Trabajo, es posible afirmar que ella se ha caracterizado por intentar definir un nuevo papel en materia de las formas de intervención estatal en las políticas y el mercado de formación. En cierta forma se encuentra aquí una forma de responder a la crítica a las tradicionales formas de intervención estatal, cuando se concentraban todos las fases de la política pública en el seno de las instituciones especializadas en el tema.

Este nuevo papel implica renunciar o retirarse de ciertas áreas o funciones, pero también incorporar y desarrollar otras nuevas. En este enfoque, el Estado tiende a retirarse de la ejecución directa de acciones formativas, las cuales se busca sean asumidas por el mercado y por la sociedad en general a través de sus diversos actores y organizaciones.

Pero simultáneamente, y como se dijo antes, el Estado asume nuevas funciones.

Primero, administra financieramente los fondos públicos destinados a políticas de formación profesional, sea que ellos provengan de fuentes externas, sea de fondos públicos provenientes del presupuesto nacional o de aportes de empresas y/o trabajadores.

Segundo, implementa una serie de acciones destinadas a desarrollar y fortalecer tanto la oferta como la demanda de formación, a través de incentivos tributarios, de la licitación publica de la ejecución de proyectos y programas, y de programas de capacitación de actores y entidades que habrán de asumir la prestación de servicios de formación.

Tercero, realiza acciones correctivas frente a falencias o sesgos del mercado de formación, fundamentalmente en lo que refiere a la atención de sectores vulnerables o con riesgo de exclusión social.

Cuarto, se promueve expresamente el desarrollo del diálogo social sobre formación profesional y se abren espacios para la administración y gestión de las políticas públicas de formación y los fondos que las financian.

 Buscando socios para una mayor cobertura

Uno de los supuestos fundamentales de los modelos impulsados desde los Ministerios de Trabajo es que en el mercado y en la sociedad en general, existe una multiplicidad de recursos y experiencias disponibles que, de persistir una lógica monopólica por parte del Estado (por ejemplo a través de las instituciones nacionales de formación profesional) no son aprovechados.

El desafío de lograr una mayor cobertura, que alcance a una proporción significativa de la población activa, coloca entonces sobre la mesa la cuestión de cómo lograr movilizar los recursos disponibles en las empresas, las instituciones de formación, los centros tecnológicos, los sindicatos, las organizaciones no gubernamentales, entre otros.

En esta estrategia, el Estado busca aprovechar dichos recursos concertadamente, para lo cual básicamente utiliza tres líneas de acción:

• Despliega las ya mencionadas medidas de estímulo a la oferta y la demanda de formación, de modo tal que la prestación o utilización de servicios formativos comience a ser percibido como una oportunidad en términos de inversión y rentabilidad (en las diversas acepciones que estas dos pueden asumir) por parte de los distintos actores y organizaciones.
• A los efectos de conseguir una coherencia mínima a la globalidad de las acciones, establece un marco general – unas "reglas del juego"- que pueden plasmarse bien en un plan nacional de formación, bien en un estatuto o ley que reglamente los procedimientos para acceder a la utilización de fondos o incentivos y a la prestación de servicios formativos.
• Comparte el nivel político de la toma de decisiones y permite mecanismos de control a los interlocutores sociales, especialmente las organizaciones empresariales y los sindicatos, asegurando mediante mecanismos la asunción de una co-responsabilidad por la marcha y resultados de la política pública de formación.

Montando "redes de formación"

El concepto de "red" es, probablemente, el que mejor aplica a la hora de graficar el nuevo escenario de la formación profesional que desde los Ministerios de Trabajo se pretende estructurar. Cierto es que también se hace referencia al "mercado de la capacitación", sin embargo, aun dando por válida la denominación, es posible coincidir que se trataría de un mercado todavía extremadamente dependiente de la acción estatal a través de estímulos, subsidios y programas públicos. Más válido parece entonces hacer uso del concepto de red, que haría referencia a una suerte de tejido económico y social, compuesto por diversos "nodos" que cuentan con recursos y capacidades diferentes, y que se articulan en función de una lógica común.

Dicha red de política tiene entonces un nodo principal que cumple las funciones de administración y orientación política. Esto se identifica normalmente con el propio Ministerios de Trabajo a través de su instancia especializada, con una instancia tripartita integrada por gobierno, empleadores y trabajadores, o con amabas cosas simultáneamente. Y si bien una proporción importante de las decisiones que tienen lugar se adoptan en este tipo de instancia, también existe en este aspecto una desconcentración hacia niveles regionales, locales, sectoriales o de empresa.

Existen por tanto diversos nodos o instancias donde se toman decisiones, y distintos nodos donde se prestan servicios formativos. Funciones tales como la formación de formadores, el diseño curricular, la producción de materiales didácticos y otras, poseen una localización difusa, pudiendo existir una virtual concentración de todas en un nodo (empresa, cámara, sindicato, etc.) o una búsqueda de complementación que se cristaliza en el establecimiento de alianzas y acuerdos de cooperación.

Algunas cuestiones por resolver

Los modelos que aquí han sido identificados con los Ministerios de Trabajo han provocado una serie de consecuencias benéficas para la formación profesional en la región. Esto tanto por los propios progresos que con sus políticas han logrado, como por la capacidad que mostraron para evidenciar las carencias que los modelos clásicos de organización y gestión de la formación profesional poseían, estimulando así los procesos de transformación y adecuación de no pocas instituciones nacionales.

Quedan, sin embargo, una serie de aspectos que, más allá de los progresos registrados, aparecen como cuestiones a resolver o que conllevan riesgos.

La primera de ellas refiere al riesgo de la excesiva fragmentación del escenario formativo. Si bien es positiva la movilización de más y diversos recursos y capacidades disponibles o potenciales y la limitación al control excesivamente centralista del pasado, la adopción de reglas demasiado laxas puede llevar a la multiplicación de líneas de acción sobre las cuales resulta difícil establecer juicios o realizar balances sobre aspectos tales como su calidad, la coherencia interna en la red, y el punto en que la complementación se pueda convertir en superposición y descoordinación de esfuerzos.

La segunda consiste en el origen y naturaleza de los fondos que en varios países financian las políticas públicas de formación profesional. En algunos casos dichos fondos provienen de los aportes de empresas y trabajadores del sector formal de la economía, tomando un porcentaje sobre los salarios que se pagan a las plantillas de personal. La pérdida de peso relativo de este sector frente al sector no estructurado o informal, sumado a las dificultades que atraviesan las economías de la región y que provocan caídas en la recaudación, conspira contra la estabilidad de dichos fondos. También estos fondos son en algunos casos destinados no sólo a las políticas activas entre las que se inscriben los planes de formación profesional, sino también al financiamiento de los seguros de desempleo. Nuevamente, cuando los fondos son más necesarios, se tornan más escasos.

El tercer aspecto a considerar, es el que respecta a la estabilidad política de este tipo de modelos de política. Al contrario del modelo de las instituciones nacionales, que fueron casi siempre creadas mediante una ley especial que establecía mecanismos claros y estables de gestión y financiamiento, las nuevas políticas tienden a responder más cercanamente a las definiciones de una determinada administración. Cierto es que el establecimiento de mecanismos de co-gestión y diálogo social puede ser un factor que contribuya a que esta línea de acción se convierta a la larga en una política de Estado. Sin embargo este extremo aún está por confirmarse aún en los países en que este tipo de modelo se ha desarrollado en mayor grado.

La cuarta y última cuestión, radican en cuán eficientes pueden ser estos modelos, concebidos como redes y con un control o dirección más difuso que el de las instituciones, para acometer aquellas funciones que, a lo largo de nuestra historia, han precisado de ambientes institucionales estables y con capacidad de acumulación. Nuevamente se hace referencia aquí a aspectos tales como la formación de formadores, el diseño y desarrollo curricular, la producción de materiales didácticos, los esfuerzos de integración entre formación y tecnología, el aseguramiento de estándares de calidad, la lectura e interpretación de la demanda, entre otros.

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