Seminario Interamericano Tripartito sobre Formación Profesional,
Productividad y Trabajo Decente
Rio de Janeiro, Brasil, 15 – 17 Mayo, 2002

CAMBIOS EN LA ORGANIZACIÓN Y GESTION DE LA FORMACION PROFESIONAL
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

2.  Las instituciones de formación profesional asumen el desafío del cambio

Resulta casi natural que un modelo de organización de la formación como lo fue el de las instituciones nacionales que comenzaron a surgir en la década de 1940 y continuaron fundándose hasta entrada la década de 1970, haya permitido visualizar tanto sus aciertos como sus errores, virtudes y defectos, logros y carencias. Todo ello es posible, en primer lugar, porque en la actualidad resulta posible observar un desarrollo histórico que abarca aproximadamente seis décadas. La mirada crítica se enriquece además, desde dos fuentes: por el surgimiento hacia fines de los años setenta y comienzos de los ochenta de nuevos enfoques en materia de organización de la formación profesional y la posterior implementación de proyectos y políticas amparados en nueva lógica, pero también por la propia capacidad de autocuestionamiento y transformación de las instituciones de formación profesional.

Que las instituciones de formación profesional americanas no sólo fueron capaces de adaptarse y transformarse en el pasado, sino que también lo continúan haciendo en el presente, queda de manifiesto en una serie de aspectos que se analizan a continuación.

Nuevos esquemas de organización institucional

Una de las críticas más recurrentes al modelo de la institución nacional de formación profesional se dirigen hacia su tamaño y lo "pesado" de su estructura. Se hace referencia así a que ciertas instituciones fueron utilizadas como instrumentos para la expansión del empleo público, a que adoptaron organigramas organizacionales excesivamente complejos, a la consiguiente carga burocrática y a una lógica centralista de la gestión y administración; en ciertos casos se advertía el peso excesivo que adquirió el personal administrativo en el total de la plantilla; en algunas ocasiones se reclamó por la lentitud para la toma de decisiones y su implementación; desde ciertos espacios se advertía una excesiva politización en la designación de los directivos de ciertas entidades, entre otros señalamientos de una larga lista. Algunas de estas críticas no sólo fueron válidas sino que aún lo son, y llevaron en más de un caso a la extinción de la institución en su antiguo formato o a su traspaso a una gestión directa privada.

Ahora bien, ¿quiere decir lo anterior que las instituciones no tomaron nota de estas críticas y no reaccionaron ante estas demandas? Muy por el contrario: existen infinidad de ejemplos que ilustran de manera concluyente los profundos procesos de transformación encaminados en la mayoría de las instituciones nacionales de formación profesional; muchas de estas instituciones constituyen una prueba elocuente de que son capaces de reformularse ellas mismas y colocarse a la altura de los desafíos que hoy se les plantean. Los exitosos procesos de transformación institucional a los que se alude se refieren a la organización y administración de las instituciones a nivel nacional, estatal/provincial/departamental, a nivel de las unidades operativas (centros); la planificación de las acciones (estrategias y programas); a la gestión técnico-pedagógica (metodologías, tecnologías, materiales didácticos); y la formación y desarrollo del personal (técnicos, instructores y directivos).

Un primer esfuerzo emprendido en varios países por sus instituciones nacionales de formación profesional va, justamente, en la adecuación de su estructura organizacional. De la existencia de múltiples niveles jerárquicos se pasa a estructuras más "livianas" u "horizontales" con la supresión de las múltiples jefaturas y secciones intermedias. Se sustituye progresivamente la lógica burocrática de la organización por la estructuración del organigrama con base a procesos: atención al usuario, desarrollo y servicios tecnológicos, administración y finanzas, servicios formativos, etc. Se complementa lo anterior con la adopción de modernos enfoques de gestión, como los equipos de mejora continua del servicio, y la búsqueda de una certificación parcial o total de la institución con base en los estándares ISO; vale la pena consignar que son varias las instituciones que han obtenido su certificación ISO.

La segunda línea de transformación se ha dirigido directamente a desmontar la lógica centralista de la mayoría de estas instituciones, carácter que, en general, tendían a compartir con las restantes instituciones y servicios públicos. Se constata así, la implementación de reformas que van en el sentido de una mayor tanto desconcentración como descentralización de la gestión y administración institucional. Ganan así en competencias, atribuciones y recursos las unidades o servicios regionales y locales, quienes pasan a disponer de una mayor margen de maniobra para atender más eficaz y eficiente, y sobre todo con mayor grado de pertinencia a las demandas de sus respectivas áreas de acción. También, y en un sentido más sectorial que geográfico o político-administrativo, diversas instituciones reconvierten sus antiguos centros de formación multisectorial en centros especializados en determinados sectores o cadenas productivas, favoreciendo tanto una lectura más cercana de las demandas de éstos últimos, como una mejor actualización tecnológica y la diversificación de los servicios ofrecidos.

La tercera tendencia o línea de transformación, que será más detalladamente abordada en los siguientes apartados, refiere a la apertura institucional al establecimiento de alianzas, acuerdos de cooperación y de complementación con otras organizaciones y actores.

¿Una nueva misión institucional o la búsqueda de nuevos caminos para realizarla?

Si hubiese que construir una respuesta a esta pregunta ella mostraría que han acontecido ambas cosas: las instituciones han redefinido su misión y también vienen ensayando nuevos caminos para su cumplimiento.

En el pasado las instituciones normalmente concibieron su misión la de calificar a los trabajadores –individualmente considerados- para su inserción en el mercado de trabajo. Cumplían así una doble función: la de facilitar a los trabajadores su acceso al empleo y la de satisfacer la demanda de las empresas por contar con personal calificado o semicalificado.

Hoy en día, aún cuando se mantienen los anteriores objetivos, la misión que tienden a adoptar las instituciones es la de atender, oportunamente y eficazmente, a las demandas tanto de la población como del sector productivo, atendiendo por un lado a los objetivos de integración social, elevación de las condiciones de empleabilidad y de trabajo de los trabajadores y aseguramiento de la igualdad de oportunidades en el acceso a la formación y el trabajo y, por otro, a la elevación de la productividad y la mejora de la productividad de las empresas, sectores productivos y las economías nacionales. Ello significa que a la par que el trabajador individual continúa siendo un sujeto de atención prioritario, surgen otros nuevos, igualmente importantes: las empresas consideradas en tanto organizaciones productivas y generadoras de empleo, los sectores y cadenas productivas, las incubadoras y viveros de empresas, los parques industriales y tecnológicos son, entre otros, el nuevo público de las instituciones que han venido reformulando su misión institucional.

Pero como se dijo, las instituciones de formación profesional vienen ensayando nuevos caminos que les permitan cumplir a cabalidad con su nueva y más amplia misión. Como en otras áreas, el cambio en las estrategias de intervención tiene en su raíz un previo cambio conceptual. Sintéticamente expuesto, éste sería que se abandona la concepción de la política pública de formación aislada, con su propia lógica y autorreferente, por la de la formación como un componente trascendente y decisivo de las políticas tanto productivas y tecnológicas, como sociales.

El ya mencionado enfoque de atención a sectores y cadenas productivas, la diversificación de servicios (en especial hacia el área tecnológica), el establecimiento de acuerdos de cooperación y alianzas con universidades e institutos tecnológicos, e incluso el establecimiento de centros en parques tecnológicos e industriales, son algunas de las estrategias mediante las cuales las instituciones procuran concretar su aporte a las políticas productivas y de desarrollo tecnológico.

La coordinación y cooperación con los Ministerios de Trabajo en el marco de las nuevas políticas activas de mercado de trabajo, la utilización de modalidades y estrategias formativas flexibles y desescolarizadas como los talleres públicos o los cursos móviles, las alianzas con organizaciones sociales y no gubernamentales y la búsqueda de acercamientos con los sistemas de educación regular, forman parte del esfuerzo de las instituciones de formación profesional por integrarse plena y eficazmente en las políticas sociales nacionales llevadas a cabo por los gobiernos.

Y con ambos fines, la continuidad de la ya tradicional apertura al diálogo social, reforzada ahora con nuevas instancias en el ámbito local y sectorial, se constituye en una herramienta que no sólo ayuda al cumplimiento de la renovada misión de las instituciones, sino que las legitima ante otros actores como un espacio de encuentro de intereses diversos que necesariamente deben confluir en el ánimo de resolver las grandes cuestiones nacionales pendientes.

Apostando por la gestión compartida

Una mención aparte merece la reformulación que de su papel en el escenario nacional de la formación profesional han realizado varias entidades de la región. Una de las características del modelo de las instituciones nacionales de formación profesional es que ellas eran en general no sólo quienes prácticamente hegemonizaban el mercado de la oferta formativa, sino que también se ocupaban de todas las fases involucradas en la política de formación: detección de necesidades y demandas de calificación, diseño, planificación, gestión y ejecución de las acciones.

Esta concentración de funciones sumada a la pretensión por mantener su carácter cuasi-monopólico en materia de oferta formativa llevó a varias instituciones a acumular tanto problemas como críticas sobre sus accionar. En especial comenzó a ser objeto de cuestionamiento el hecho de que, a pesar de su gran infraestructura, dotación de personal y presupuesto, su cobertura no era suficiente, ya que la inmensa mayoría de la población activa no era cubierta. La crítica se profundizaba si, además de la dimensión cuantitativa se considera la cualitativa: cómo atender eficazmente a una demanda crecientemente heterogénea de sectores productivos diversos, sectores tradicionales y modernos, grupos sociales con demandas diferentes.

La pregunta básica que varias instituciones de la región se formularon entonces fue: ¿qué es posible cambiar para, a la vez que mantener el liderazgo a nivel nacional de la institución en materia de políticas de formación profesional, se tiendan a resolver los problemas actuales?

Parte de la construcción de la respuesta a lo anterior fue realizar un análisis de cuáles son exactamente aquellas funciones sustantivas de una institución de formación profesional. Las instituciones que realizaron dicho análisis llegaron a la conclusión que había una lista de funciones que configuraban lo que se podría denominar como el "papel rector" en materia de políticas de formación. Someramente expuestas, ellas podrían ser:

• El establecimiento de estándares mínimos de calidad para los cursos ofrecidos y el montaje de mecanismos de aseguramiento de esa calidad, por ejemplo, mediante el establecimiento de servicios de acreditación de centros y acciones formativas.
• El análisis de la demanda de formación en toda su complejidad. Esto es, tomando en cuenta no sólo la demanda manifiesta de las personas y empresas por calificación, sino también la demanda potencial y las necesidades –tanto de orden social como económico y productivo- que no alcanzan a ser formuladas como demandas.
• Las actividades de diseño curricular y de desarrollo de materiales y equipos didácticos.
• La formación de formadores, técnicos y equipos directivos de centros.
• La búsqueda de nuevas fórmulas de articulación entre los procesos formativos y la innovación y desarrollo tecnológico.

La ejecución directa de acciones formativas, además de ser un aspecto importante de la política institucional, es vista en cambio como una función que no necesariamente debiera ser retenida con pretensión de exclusividad por la entidad. Aparecen así novedosos esquemas mediante los cuales las instituciones comienzan a abrirse a la posibilidad de compartir esta función. A la oferta de cursos por parte de la institución, que continúan, se le busca agregar otros recursos provenientes del mercado y de la sociedad. Puede tratarse de acciones compartidas, centros colaboradores o de proyectos y programas en los cuales la ejecución pasa por otra entidad o actor (empresas, sindicatos, institutos privados, organizaciones sociales y no gubernamentales) y a los cuales la institución presta servicios de asistencia técnica, de suministro de recursos didácticos, de provisión de formadores, entre otras posibilidades.

Las políticas públicas de formación profesional ven así mejorada su capacidad de cobertura y de atención a sectores y grupos con demandas diferentes. La institución de formación legitima su papel en la medida que se hace fuerte en ciertos aspectos estratégicos que difícilmente otra entidad o actor pueda asumir con mismo grado de capacidad y experiencia.

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