Seminario Interamericano Tripartito sobre Formación Profesional,
Productividad y Trabajo Decente
Rio de Janeiro, Brasil, 15 – 17 Mayo, 2002

CAMBIOS EN LA ORGANIZACIÓN Y GESTION DE LA FORMACION PROFESIONAL
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

1.  El contexto de los cambios

Ya puestos con un pie en el siglo XXI es claro para todos aquellos que se interesan por la formación profesional y trabajan en ella que este campo está asistiendo a profundos y fascinantes cambios. Como otros, se trata éste de un fenómeno que tiene lugar en todo el mundo, aunque de maneras diferentes.

América Latina y el Caribe, una región que durante décadas tuvo un "sello" particular a la hora de organizar y gestionar la formación profesional, no es en este sentido una excepción. Porque si en algo rinde tributo la formación profesional americana a su pasado es, precisamente, en que perdura aún de forma vigorosa aquella tradición de intentar siempre un desarrollo propio, original y con una fuerte identidad.

Cuando se intenta analizar, aunque sólo sea someramente como en el caso de este trabajo, los cambios que tienen lugar en cualquier campo de actividad (como la organización y gestión de la formación profesional en la región) resulta ineludible detenerse antes a ponderar aquellas cosas que cambiaron en el contexto en el cual se ubica y desarrolla el campo analizado.

Muchos otros trabajos se han encargado antes de estudiar lo que podría denominarse como el "macro-contexto" de los cambios, es decir, cómo procesos como las nuevas formas de mundialización de la economía, de apertura comercial, de ajuste económico, de desarrollo tecnológico, de apuesta por nuevos modelos de inserción económica internacional de los países, sumados a los desafíos tanto históricos como más recientes en materia de distribución de la riqueza, de integración y de cohesión social, han afectado al campo de la formación profesional.

Este trabajo no llegará a ese extremo, ya de por sí profusamente abordado. Se ha elegido, en cambio y si se quiere, un contexto más "modesto": el de la propia formación profesional. Abordando entonces aquellos aspectos que han sufrido transformaciones, como qué se entiende por formación profesional, quiénes y cómo se interesan por ella y participan en ella –en mayor o menor medida, qué tipos de relación establece la formación profesional con otros campos de la política social, se procura echar algunas luces para entender no sólo qué ha cambiado en materia de su organización y gestión, sino también acerca del por qué han tenido lugar estos cambios.

La formación profesional en el centro de los debates nacionales

Que las sociedades latinoamericanas otorgaron una gran importancia a las políticas de formación profesional durante al menos toda la segunda mitad del pasado siglo está fuera de duda. Señal de ello es que la mayoría de los países tomaron, antes o después, la decisión de crear instituciones nacionales de formación profesional, de asignarles fórmulas estables de financiamiento en montos significativos, de dotarlas de esquemas de gestión que les aseguraran un cumplimiento eficaz de la misión que les había sido encomendada: proveer de trabajadores calificados y semicalificados primero a las industrias nacionales en expansión, y años más tarde haciéndolo extensivo al comercio y los servicios y al sector rural.

Tal vez en parte por esta misma priorización dada a la formación profesional, en general se tendió a asumir que ella era un tema de competencia casi exclusiva de las instituciones en ella especializadas. Ello aconteció, aún cuando en la mayoría de los casos se había tomado las precauciones de involucrar en su gestión a diversos actores, tales como los Ministerios de Trabajo, las cámaras empresariales y los sindicatos.

En contraste con esta situación, una de las características fundamentales de la formación profesional en la actualidad, y desde hace por lo menos una década, es que ella se sitúa centralmente en los debates nacionales. Señal de ello es su inclusión como un capítulo destacado en diversos acuerdos o pactos nacionales, generalmente tripartitos pero en algunos casos también bipartitos, en materia de productividad, salarios, empleo, condiciones de trabajo o equidad social. También pueden considerarse como síntomas de esta misma centralidad la más frecuente presencia y el mayor grado de concreción que el tema de la formación profesional adquiere en varios de los convenios colectivos por rama o sector de actividad alcanzados en distintos países durante la década de 1990.

Existen sin embargo otros planos donde se hace más patente el renovado interés por la formación profesional por parte de más actores que las instituciones nacionales. Los Ministerios de Trabajo de todos los países de la región cuentan actualmente con unidades o servicios especializados en materia de formación profesional y se ocupan crecientemente por el diseño de políticas activas de mercado de trabajo que, más allá de sus diferencias naturales en virtud de la situación peculiar de cada país, siempre incorporan a la formación y capacitación como aspectos centrales y estratégicos. Tanto el actor empresarial como el sindical revelan un interés creciente en participar de la toma de decisiones en materia de políticas públicas de formación y en el control y gestión de los fondos a ellas destinados, sea en el ámbito de instituciones de formación profesional, sea en los espacios surgidos en los Ministerios de Trabajo en el ámbito nacional, regional o local.

El advenimiento de la sociedad del conocimiento

Que la formación profesional adquiera el grado de centralidad antes anotado tiene mucho que ver con el advenimiento de la denominada "sociedad del conocimiento". Esta denominación pretende describir en términos los más simples posibles lo que constituye una de las tendencias más claras y vigorosas de nuestro tiempo: la importancia creciente que el factor conocimiento asume dentro de las nuevas formas de organización y gestión de la producción y el trabajo, así como en las nuevas reglas de la competencia a nivel global.

El conocimiento posee hoy una importancia equivalente a la que en otros momentos de la historia se adjudicó a la tierra, a los bienes de capital e, incluso, a la propia tecnología. En la carrera por incrementar el valor agregado de productos y servicios y por lograr diferenciarse y competir eficazmente en el nuevo contexto global, sólo el conocimiento, expresado a través de las capacidades aplicadas por los trabajadores en sus respectivos contextos organizativos, productivos y laborales, aparece como un factor efectivo e incrementable de forma permanente para contribuir a los objetivos de productividad, calidad y competitividad.

En forma análoga, si en el pasado la propiedad de la tierra o de los medios de producción eran los factores preponderantes que estructuraban las sociedades en términos tanto económicos como sociales y políticos, hoy el acceso o no acceso al conocimiento se convierte en la frontera que separa a los miembros plenos de la sociedad de los no plenos o excluidos.

De lo anterior se deriva que, tanto para apuntar a los objetivos económicos de productividad y competitividad, como para hacer frente a los procesos de desintegración y exclusión social, el acceso al conocimiento se transforma en una cuestión crucial. La educación en general y la formación profesional en particular, cobran especial relevancia como instrumentos privilegiados para el acceso al conocimiento. Y su potencial aporte a objetivos tanto económicos, como sociales y políticos la hace atractiva para los distintos intereses existentes en la sociedad

Ello explica en buena medida el por qué de que un tema como la formación profesional, antes circunscrito a instituciones especializadas, hoy concite la participación de más actores como Ministerios de Trabajo, Ministerios de Educación, organizaciones de empleadores y organizaciones de trabajadores, entre otros.

Formación y políticas laborales: la formación profesional como espacio y tema de negociación

Resulta casi una conclusión natural el que la formación profesional, en tanto posee una capacidad potencial de aporte a objetivos de carácter diverso y de concitar la confluencia de intereses distintos, se haya convertido simultáneamente en objeto y espacio de negociación.

En América Latina y el Caribe ocurre un sostenido incremento y diversificación de experiencias y ámbitos donde la formación profesional es objeto de negociación. Ello ocurre entre Estados en el marco de los procesos de integración regional y ocurre también dentro del propio Estado entre aquellas visiones más cercanas al mundo de la educación y otras que colocan un énfasis mayor en la realidad productiva y laboral. Es objeto de negociación entre gobiernos, empresarios y trabajadores en algunos casos, y otros exclusivamente entre los dos últimos actores. Se negocia la formación profesional en instancias nacionales, pero también en ámbitos sectoriales, regionales y locales.

A su vez, y en contextos donde el diálogo social y la negociación se vuelven difíciles en temas tales como el empleo, el salario, las leyes laborales y la seguridad social, el campo de la formación profesional se revela como un espacio donde los acuerdos son comparativamente más fáciles, aun cuando se parta de intereses y puntos de vista disímiles.

Pero el que la formación profesional se haya ganado un sitial destacado dentro de las políticas laborales y que sea crecientemente visualizada como un campo estratégico y de negociación tiene que ver no sólo con su intrínseca relevancia como factor de acceso y difusión de conocimiento. A este respecto importa realizar al menos dos consideraciones:

• Primero, el hecho de que la formación profesional posea la capacidad de aportar significativamente al logro de objetivos diversos, que representan en buena medida intereses también diversos. La formación profesional es simultáneamente un instrumento de política productiva y de política social. Ella contribuye tanto al incremento de la productividad y la mejora de calidad y competitividad, como a la integración y cohesión social, a la igualdad de oportunidades. La formación no sólo prepara para el trabajo, sino también para la vida en comunidad, para el pleno ejercicio de la ciudadanía. La concurrencia entonces de actores con distintos intereses refleja el intento de cada cual por hacer prevalecer esos mismos intereses y priorizar aquellos principios y objetivos que le son más caros. El establecimiento de mecanismos y espacios de diálogo social y negociación sobre formación profesional, aparece entonces como la vía más adecuada para representar esos diversos intereses y asegurar que a través de la participación, se produzca un balance que explote todo el potencial de esta herramienta.
• Segundo, la formación profesional no sólo es un tema laboral en sí mismo, sino que guarda estrecha relación con todos aquellos temas relevantes que son objeto de negociación dentro de los sistemas laborales. Ella se vincula con el empleo, porque es unja de las vías principales para asegurar el acceso a las competencias que hoy son requeridas en el mercado de trabajo. Ella se relaciona con el salario, porque a través de sus aportes a la productividad y competitividad (también estos temas laborales) ella contribuye al incremento de los beneficios y habilita a negociar sobre su distribución. Tan obvios como trascendentes son los vínculos entre formación profesional y condiciones y medio ambiente de trabajo, o con la seguridad y salud laboral. Esto quiere decir que la negociación sobre formación profesional no se agota en sí misma. Ella conduce necesariamente a la negociación sobre otros temas y permite, en la mejor de las hipótesis, la emergencia de nuevas visiones y estrategias que faciliten la confluencia de intereses y de esfuerzos.

Formación y políticas de desarrollo científico y tecnológico

La estrecha relación que la formación profesional mantiene con el mundo de la producción y el trabajo le plantea a este campo de actividad un desafío permanente en términos de acompasar su desarrollo tanto conceptual como operativo a los cambios que tienen lugar en materia científica y tecnológica en aquel contexto.

La historia de este acompasamiento, que se podría denominar como de actualización tecnológica, en las instituciones de formación profesional americanas ha conocido momentos diferentes. Sin embargo, y si de realizar un balance se trata, habría que decir que ellas consiguieron realizar una actualización tecnológica adecuada, sobre todo si se le compara con otras esferas de la educación, como la regular y específicamente la educación media técnica. Lo dicho no quiere decir que no existan situaciones de rezago tecnológico, que las hay, pero sí que estas instituciones han sido el único espacio en el cual ha habido esfuerzos sistemáticos y acumulativos en materia de articulación de la formación profesional con los procesos de innovación, desarrollo y transferencia tecnológica.

La relación entre formación profesional y tecnología posee, sin embargo diversas dimensiones. La primera, dada por el hecho de que la propia actividad formativa constituye un proceso de transferencia tecnológica a los aprendices y trabajadores y, a través de ellos, a las empresas. Ello marca de por sí un desafío para cualquier institución, programa, política o sistema de formación: el que los contenidos y los métodos de la formación se hallen actualizados tecnológicamente para asegurar su adecuación y pertinencia a los contextos productivos y laborales concretos de cada país, sector o empresa.

La segunda dimensión de importancia, es que la formación es parte de la base sobre la cual se asientan las políticas de desarrollo científico y tecnológico. En efecto, así como resulta difícil el concebir políticas activas de mercado de trabajo sin el componente formativo, una política de desarrollo tecnológico no llega a estar completa sin adecuada preparación tanto de las personas que intervienen directamente en la generación de innovaciones, como de aquellos que tendrán a su cargo su implementación operativa y su adaptación a las situaciones concretas de trabajo.

Pero existe una tercer dimensión en que la relación entre formación y tecnología cobra relevancia, cual es que una formación integral sólo es posible cuando ella está inserta plenamente dentro de los procesos de innovación, desarrollo y transferencia tecnológica. Así lo han entendido diversas instituciones de formación profesional de la región que, a la par que continúan expandiendo su oferta formativa, procuran complementarla con servicios tecnológicos a los sectores productivos y las empresas. Ello encierra una serie de ventajas:

• Se favorece la ya citada actualización tecnológica de las instituciones y centro de formación.
• Se ofrece a los sectores productivos y empresas un abanico de servicios que buscan atender a la globalidad de las necesidades de la empresa y no sólo a los que refieren a las demandas de calificación, brindando una mayor dosis de pertinencia a los propios servicios formativos.
• Se facilita la adquisición de aquellas competencias que hoy son más requeridas por los nuevos enfoques de gestión de la producción y el trabajo, siendo el trabajador no ya un mero ejecutor de tareas prescritas, sino un individuo capaz de entender y relacionarse con el cambio tecnológico, con capacidad de adaptar y manejar las innovaciones introducidas e involucrase en procesos de mejora continua.

Formación y políticas educativas: la educación a lo largo de la vida

Hoy en día, tanto el sistema de educación regular como los diversos sistemas de formación se encuentran enfrentados a un nuevo contexto que plantea desafíos de gran envergadura. Dentro de éstos, probablemente el mayor sea el de adecuar y actualizar los contenidos curriculares y las certificaciones ofrecidas a los nuevos perfiles laborales surgidos como consecuencia de las transformaciones acontecidas en el mundo productivo y la nueva realidad del empleo.

Sin duda se trata ésta de una situación que viene a afectar más a los sistemas regulares de educación que a la formación, históricamente más vinculada al devenir productivo y laboral. Esa es una de las causas del progresivo acercamiento que se constata entre ambos sistemas, así como también del surgimiento de algunas de las más innovadoras iniciativas que tienen lugar en la región tendientes a normalizar la oferta de formación y educación con base en los actuales perfiles de competencia laboral.

En todo caso, existe hoy un extenso consenso, tanto en el ámbito político como de la sociedad, en el sentido de que es preciso reestructurar la oferta de educación y formación en términos suficientemente flexibles como para responder a la diversidad y mutabilidad de las demandas de calificación. Nadie puede esperar hoy que el acervo inicial de conocimientos constituidos en la juventud le baste para toda la vida, pues la rápida evolución del mundo exige una actualización permanente del saber, en un momento en que la educación básica de los jóvenes tiende a prolongarse. La educación y la formación, efectivamente, están en mutación; en todos los ámbitos se observa una multiplicación de las posibilidades de aprendizaje que ofrece la sociedad fuera del ámbito escolar, y la noción de especialización en el sentido tradicional viene siendo reemplazada en muchos sectores modernos de actividad por la de competencia evolutiva y adaptabilidad.

Se trata éste de un cambio básicamente cualitativo. Si antes alcanzaba con transmitir determinados conocimientos técnicos y ciertas habilidades manuales para que los individuos se incorporaran a un empleo que los estaba esperando, ahora es preciso entregar toda una gama de competencias que anteriormente no eran suficientemente enfatizadas: iniciativa, creatividad, capacidad de emprendimiento, pautas de relacionamiento y cooperación. Estas han de ir acompañadas, además, por las nuevas competencias técnicas requeridas que son relativamente menos específicas que en el pasado: idiomas, informática, razonamiento lógico, capacidad de análisis e interpretación de códigos diversos, etc.

Resulta entonces prioritario proporcionar medios para que las personas puedan autogestionar sus procesos de desarrollo laboral y profesional: encontrar un primer empleo, buscar uno nuevo, iniciar un emprendimiento empresarial, recalificarse a través de cursos, y formarse permanentemente: ocupado o desocupado, en su casa o en su lugar de trabajo. 

Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (OIT/Cinterfor)
Avda. Uruguay 1238 - Montevideo - Uruguay - Tel: (5982) 908 6023 - 902 0557 - 908 0545 - Fax: (5982) 902 1305
  webmaster@cinterfor.org.uy

Copyright © 1996-2008 Organización Internacional del Trabajo (OIT) - Descargo de responsabilidad