CIT88 - Rapport V: Formation pour l'emploi

88^e session, 30 mai - 15 juin 2000

Rapport V

Formation pour l'emploi:
inclusion sociale, productivité et emploi des jeunes

Mise en valeur des ressources humaines:
orientation et formation professionnelles

Cinquième question à l'ordre du jour

Bureau international du Travail Genève

ISBN 92-2-211513-9
ISSN 0251-3218

La formation et la mise en valeur des ressources humaines contribuent pour beaucoup, si ce n'est de façon décisive, à promouvoir la croissance économique dans l'équité. Elles profitent aux particuliers comme aux entreprises, ainsi qu'à l'économie et à la société en général, et peuvent favoriser le bon fonctionnement des marchés du travail.

Par formation et mise en valeur des ressources humaines, il faut entendre, dans le présent rapport, les activités d'éducation, de formation initiale, de formation continue et d'apprentissage permanent qui permettent aux individus de développer et de maintenir leur employabilité et leur productivité tout au long de la vie.

La formation et la mise en valeur des ressources humaines permettent aux hommes et aux femmes d'acquérir et de développer des compétences qui déterminent leur employabilité et leur capacité d'adaptation à des marchés du travail en constante évolution sous l'influence de la mondialisation, du progrès technique et des nouvelles méthodes d'organisation du travail. L'instruction et la formation initiale établissent les fondements de l'employabilité tandis que la formation et l'apprentissage permanents permettent de la maintenir tout au long de la vie active. La formation et la mise en valeur des ressources humaines améliorent les perspectives d'emploi, la productivité au travail, la capacité d'acquisition de revenus et le niveau de vie; elles élargissent aussi l'éventail des possibilités de carrière. En contribuant à renforcer l'aptitude des travailleurs à poursuivre des objectifs individuels et collectifs, l'éducation et la formation favorisent la création d'un milieu propice à la démocratie économique et politique. Elles contribuent aussi à développer les compétences et les qualités humaines et relationnelles, notamment l'esprit de tolérance et de solidarité qui sont nécessaires pour participer à la vie économique, sociale et politique dans un monde de plus en plus mobile et intégré. Parmi ces compétences figurent la connaissance des langues et l'aptitude à comprendre des personnes de cultures et de croyances différentes, et à communiquer avec elles. Enfin, l'éducation et la formation sont indispensables pour vivre dans une société fondée sur le savoir, la communication et la technologie.

Dans la mesure où elles accroissent la productivité des travailleurs et les profits, l'éducation et la formation bénéficient aussi aux entreprises. C'est lorsqu'elles peuvent compter sur un personnel instruit et bien formé que les entreprises sont capables d'améliorer la qualité de leurs produits et de leurs services et ainsi d'exploiter leur avantage comparatif sur les marchés mondiaux.

L'économie et la société dans leur ensemble bénéficient aussi, de même que les particuliers et les entreprises, de la mise en valeur des ressources humaines et de la formation. La bonne utilisation du potentiel humain favorise la productivité, l'innovation et la compétitivité de l'économie. La formation peut contribuer à réduire l'inadéquation de l'offre et de la demande de qualifications par secteur, région et profession. Les pays industriels ou en voie d'industrialisation rapide, qui ont lourdement investi dans l'éducation et la formation, en ont retiré des gains importants en matière de productivité, de rythme de croissance et de progrès social.

L'un des grands objectifs de la formation et de la mise en valeur des ressources humaines est aussi de promouvoir la justice sociale et l'égalité de traitement dans l'emploi, en favorisant l'intégration professionnelle et sociale de groupes victimes de discrimination: femmes, jeunes, travailleurs âgés, catégories défavorisées telles que personnes handicapées, minorités ethniques et travailleurs migrants.

Mais si elles sont de précieux atouts pour l'avancement des intérêts des particuliers, des entreprises, de l'économie et de la société, l'éducation et la formation ne peuvent, à elles seules, régler les problèmes du chômage et du sous-emploi, de la pauvreté et de l'exclusion. Elles ne sont efficaces que si elles font partie intégrante des politiques économiques et sociales, y compris les politiques macroéconomiques, qui visent à promouvoir la croissance économique équitable à forte intensité d'emplois et le progrès social.

Les objectifs de formation et la mise en valeur des ressources humaines n'ont pas sensiblement changé au cours des ans, en dépit d'un vocabulaire qui a quelque peu évolué, notamment grâce au concept d'employabilité. Ce qui, en revanche, a fondamentalement changé, c'est le contexte dans lequel elles s'inscrivent: prédominance du credo libéral et de l'économie de marché, exigence de qualifications accrues découlant du progrès technique, nouvelles méthodes d'organisation du travail, montée du chômage, de la pauvreté, de l'exclusion.

Les principaux instruments de l'OIT dans ce domaine sont la convention (nº 142) et la recommandation (nº 150) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975. Elles abordent tous les aspects de l'orientation et de la formation professionnelle à différents niveaux et ont remplacé la recommandation (nº 117) sur la formation professionnelle, 1962, laquelle s'était substituée à toute une série de normes adoptées depuis 1939, en particulier la recommandation (nº 57) sur la formation professionnelle, 1939, la recommandation (nº 60) sur l'apprentissage, 1939, et la recommandation (nº 88) sur la formation professionnelle (adultes), 1950.

Beaucoup d'autres instruments reconnaissent la contribution de la formation et de l'orientation à l'acquisition d'un emploi, à l'établissement de bonnes conditions de travail et à l'égalité de traitement, et certains sont étroitement liés, notamment: la convention (nº 140) et la recommandation (nº 148) sur le congé-éducation payé, 1974; la recommandation (nº 99) sur l'adaptation et la réadaptation professionnelles des invalides, 1955, et la convention (nº 159) et la recommandation (nº 168) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983; la convention (nº 138) sur l'âge minimum, 1973; la convention et la recommandation (nº 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958; la convention (nº 122) sur la politique de l'emploi, 1964; la convention (nº 100) et la recommandation (nº 90) sur l'égalité de rémunération, 1951.

Adoptées en 1975, la convention nº 142 et la recommandation nº 150 reflètent les conditions économiques et sociales d'une époque où les politiques industrielles, sociales et économiques reposaient, dans la plupart des pays, sur un certain modèle de planification, où la technologie de l'information en était à ses balbutiements, où l'organisation du travail dans l'entreprise se fondait principalement sur les principes tayloristes et où prédominait l'emploi salarié, synonyme de sécurité. La convention nº 142, qui est plutôt générale, peut encore être considérée comme pertinente; en revanche, la recommandation nº 150 est à l'évidence dépassée.

Elle reflète le modèle de planification dominant à l'époque de son adoption et n'accorde guère de place à des facteurs tels que la demande et les besoins du marché du travail. Elle ne fournit que peu ou pas d'orientations sur beaucoup de questions qui sont aujourd'hui au cœur des réformes des systèmes et politiques de formation entreprises par les Etats Membres: politique, gouvernance et cadre réglementaire de la formation; rôle des parties prenantes autres que l'Etat (secteur privé, partenaires sociaux, société civile) dans la formulation des politiques et l'offre de formation; possibilités et mécanismes de diversification des sources de financement de la formation; conception de mécanismes et de méthodes adaptés de ciblage des programmes sur des groupes spécifiques; abandon du concept de formation pour l'acquisition de «qualifications» au profit du développement et de la reconnaissance de «compétences» qui recouvrent tout un éventail de connaissances liées au travail, de savoirs techniques et de qualités humaines; besoin accru d'axer les activités de formation sur la préparation des travailleurs à l'emploi indépendant et au secteur informel.

Pour toutes ces raisons, à sa session de mars 1998, le Conseil d'administration du BIT a décidé que la formation et la mise en valeur des ressources humaines devraient faire l'objet d'une discussion générale à la Conférence internationale du Travail de 2000. Le présent rapport vise à stimuler la discussion sur les points suivants:

Plusieurs points pour la discussion sont suggérés à la fin du rapport. La Commission de la Conférence qui traitera de la question sera chargée de conseiller le Bureau sur l'opportunité de soumettre une nouvelle recommandation relative à la mise en valeur des ressources humaines pour adoption à une session ultérieure de la Conférence.

Mondialisation, progrès technique
et organisation du travail: développement
de qualifications et compétences nouvelles

Le présent chapitre examine l'avènement progressif dans le monde d'économies et de sociétés fondées sur le savoir et les qualifications. L'idée-force de ce rapport est que l'éducation et la formation occupent aujourd'hui une place centrale dans les efforts que déploient les pays pour relever le double défi auquel ils sont confrontés, celui de la mondialisation à visage humain, à savoir améliorer leur compétitivité sur les marchés mondiaux des biens et des services tout en garantissant à tous leurs citoyens l'accès à un emploi décent et la participation à la vie économique et sociale. Cette nouvelle donne a des répercussions différentes selon les pays, les secteurs et les populations. Les pays qui investissent depuis longtemps dans l'éducation et la formation ont réussi jusqu'à présent à s'adapter et à tirer profit de l'évolution de l'ordre mondial. D'autres, notamment dans le monde en développement, où l'instruction et la formation sont l'apanage d'une minorité, ont beaucoup de mal à participer à l'ouverture de l'économie mondiale et ne se voient guère récompensés des efforts qu'ils déploient pour moderniser leur économie. Ce rapport défend l'idée que, sous réserve qu'elles s'inscrivent dans un environnement économique national et international favorable, l'éducation et la formation peuvent aider les pays, les entreprises et les particuliers à tirer avantage de la mondialisation et à s'adapter aux contraintes qui y sont associées, à promouvoir et à diversifier l'emploi, à améliorer les revenus et les conditions de vie.

Les grandes forces qui sous-tendent le changement dans le monde du travail sont la mondialisation, le progrès rapide des technologies de l'information et de la communication, l'évolution des marchés financiers, les nouvelles stratégies commerciales, les nouvelles pratiques de gestion et les nouvelles formes d'organisation du travail. Ces forces sont interdépendantes et se renforcent mutuellement. Elles annoncent l'avènement d'une économie et d'une société dans lesquelles la production de biens et de services est de plus en plus tributaire du savoir et des qualifications.

L'interdépendance entre les pays ne cesse de s'accentuer depuis quelques décennies, mais la mondialisation ne touche pas au même rythme toutes les activités et tous les secteurs économiques. Le secteur des biens industriels marchands et le secteur des services sont particulièrement exposés à la concurrence internationale ⁽¹⁾. Dans le secteur des services, la concurrence est accentuée par la diffusion des technologies de l'information et de la communication et par le mouvement de libéralisation ⁽²⁾. L'expansion du commerce électronique et des autres services disponibles sur Internet renforce cette tendance. La concurrence qu'exercent les pays à moindres coûts et à forte productivité sur les entreprises nationales contraint ces dernières à adopter des technologies et des modes de production plus efficients. Il est de plus en plus fréquent que des concurrents étrangers produisent des biens et offrent des services directement dans le pays où ils investissent.

Mais l'exposition à la concurrence internationale offre aussi l'occasion de tirer des enseignements pour améliorer l'organisation du travail, ce qui toutefois n'est possible que si la main-d'œuvre est suffisamment instruite et formée. Les pratiques performantes mises au point dans un pays sont reprises ailleurs, non seulement dans les multinationales, mais aussi d'une entreprise à l'autre. Un nombre croissant de sociétés recourent à l'externalisation et recourent aux technologies de l'information pour accroître la capacité des entreprises qui font partie de leur chaîne logistique de renforcer leur propre compétitivité et donc de s'adapter aux nouvelles exigences en matière de productivité, de qualité, de flexibilité et de délai de livraison, à l'échelle mondiale.

Les exigences de qualifications peuvent aussi changer dans le secteur informel quand les chefs d'entreprise se trouvent confrontés à la concurrence. L'amélioration de la productivité et de la qualité permet d'établir entre le secteur informel et le secteur moderne des liens mutuellement bénéfiques.

On examinera ci-après les effets de cette concurrence internationale et des nouvelles technologies et formes d'organisation du travail qui y sont associées sur le fonctionnement des marchés du travail et la demande de qualifications et de compétences.

Le rythme du progrès technique s'est accéléré de façon inédite au cours des dernières décennies, de même que celui du transfert des technologies entre les entreprises, les secteurs et les économies. Les progrès qui ont le plus d'impact sur les marchés du travail et sur le travail concernent l'informatique, la technologie de l'information, les télécommunications et la recherche spatiale (système de positionnement global, météorologie, énergie, biotechnologie, etc.).

En fixant de nouveaux critères de qualité pour les produits et les services, la mondialisation, pour ainsi dire, impose le recours à la technologie. L'incidence du progrès technique sur la demande de qualifications (et donc sur l'emploi) varie selon qu'il s'accompagne ou non de changements dans l'organisation du travail ou de l'adoption de nouvelles pratiques commerciales. On peut donc dire que l'offre de formation et sa qualité déterminent le potentiel productif de la technologie tout autant que le recours à la technologie détermine les besoins de qualifications. Par conséquent, le développement des qualifications par la formation devrait être la réponse stratégique au progrès technique, à la mondialisation et aux autres forces qui agissent sur les marchés du travail.

Les analystes soulignent la sophistication accrue de la nouvelle génération de technologies, en particulier dans le domaine de l'information et de la communication, et de certains procédés de fabrication, laquelle ne saurait manquer de se répercuter sur la productivité et sur la demande de main-d'œuvre, dont on exige des qualifications techniques de plus en plus pointues assorties de toutes sortes de compétences, et que l'on doit rémunérer en conséquence.

Ces nouvelles technologies réduisent la demande de main-d'œuvre non qualifiée et confèrent une valeur accrue aux détenteurs de hautes qualifications et compétences dans les pays industriels. Dans le secteur des services, le progrès technique a donné lieu à de nouvelles catégories de professions très qualifiées dans le domaine des soins de santé, du traitement de l'information et des services financiers et commerciaux; de même, dans le secteur de la production de biens, la force physique et la discipline comptent moins désormais que les qualités humaines, la flexibilité et le sens de l'initiative. Cela ouvre de nouvelles possibilités aux individus qui possèdent les atouts nécessaires.

Dans quelques pays développés et dans la plupart des pays en développement, on constate une multiplication des tâches peu qualifiées dans le commerce et les services, ce qui témoigne du développement du secteur tertiaire. Dans les pays développés, les secteurs des services à forte intensité technologique (finance, assurance, immobilier, services aux entreprises et, dans une certaine mesure, transport, entreposage et communication) contribuent sensiblement à la création d'emplois depuis quinze ans. Dans les autres branches des services, les emplois créés sont dans l'ensemble à forte intensité de main-d'œuvre, peu qualifiés, mal rémunérés et atypiques. L'emploi à plein temps perd du terrain en faveur de l'emploi atypique, tant pour les hommes que pour les femmes, celles-ci étant par ailleurs plus nombreuses à travailler à temps partiel. Alors que la demande de qualifications se fait de plus en plus exigeante dans le secteur formel, le secteur informel absorbe le gros de l'expansion des services peu qualifiés dans les pays en développement.

L'emploi dans le secteur manufacturier, dont la part dans l'emploi total a chuté, devient de plus en plus qualifié dans les pays développés. Ainsi, dans les pays de l'OCDE, l'emploi qualifié dans ce secteur n'a quasiment pas varié de 1974 à 1994, alors que l'emploi non qualifié a baissé de 20 pour cent. L'emploi manufacturier qualifié a connu une expansion en flèche dans les économies à forte croissance de l'Asie de l'Est et du Sud-Est, et il a progressé aussi, quoiqu'un peu plus lentement, dans certains pays d'Amérique latine et d'Asie du Sud. Cet accroissement de l'emploi qualifié dans le secteur manufacturier s'explique en grande partie par les facteurs suivants: intensité croissante de capital dans la bureautique et l'informatique et relèvement du niveau d'instruction requis des travailleurs manuels, remplacement des ouvriers non qualifiés par des machines; redéfinition d'un grand nombre des travaux de production sous l'effet de l'utilisation de technologies et formes d'organisation du travail demandant plus de compétences. Les pays investissent de plus en plus dans le capital humain: ainsi, en Allemagne, entre les années vingt et 1989, le ratio entre capital humain et capital physique serait passé, selon les estimations, de 1:5 à 1:2,2.

Les nouvelles formes d'organisation de l'entreprise, notamment le système de gestion de la qualité totale, peuvent déboucher sur une réduction de l'effectif d'encadrement du fait qu'elles transfèrent la responsabilité de l'assurance de la qualité à un niveau subalterne. La décentralisation des décisions et l'abandon des contrôles administratifs au profit d'un système d'incitations et de promotion d'une culture d'entreprise ont aussi pour effet de supprimer des postes de cadres. Le nombre de niveaux hiérarchiques diminue et les responsabilités de chacun deviennent plus étendues. Le fonctionnement de l'entreprise est moins cloisonné et tend à s'organiser sur la base des marchés et des grandes lignes de production, ce qui facilite l'adaptation à la demande. Le mode d'exploitation horizontale tend à se généraliser.

Les pratiques de travail associées à la participation accrue du personnel – organisation très performante du travail avec décentralisation des décisions et responsabilités des équipes – sont peut-être celles qui exercent la plus grande influence sur les besoins de qualifications. En particulier, le système des équipes autogérées, en exposant les travailleurs «de première ligne» aux tâches que les autres membres de l'équipe exécutent, débouche sur un transfert des qualifications en matière de gestion.

La restructuration industrielle, le progrès technique et l'évolution du lieu de travail ainsi que la recherche de la qualité ont de profondes répercussions sur les marchés du travail partout dans le monde. Toutefois, leurs effets sur l'emploi varient sensiblement selon les pays. Dans les pays développés, l'emploi se précarise et l'emploi permanent tend à reculer au profit de toutes sortes de formes atypiques de travail, y compris le travail à temps partiel et le travail temporaire. Dans les pays en développement, c'est surtout la nature du secteur informel qui change ainsi que sa taille.

Déclin de l'emploi permanent, instabilité professionnelle croissante et sentiment d'insécurité

Les mouvements de vente d'entreprises sans lien entre elles et de rachat d'autres entreprises au gré de stratégies changeantes, et la pression pour réduire les coûts, en particulier les coûts fixes, raccourcir les séries de production et gagner en flexibilité, ont de profondes répercussions sur l'emploi; la réduction des effectifs – suppression de postes permanents à l'occasion principalement des restructurations – est celle qui a le plus retenu l'attention.

Ce phénomène se différencie des licenciements d'autrefois, qui étaient causés par des récessions et avaient presque toujours un caractère temporaire. Il se traduit par une insécurité qui touche souvent les emplois traditionnellement les plus stables des secteurs «primaires» du marché du travail, c'est-à-dire des emplois bien rémunérés offrant une protection sociale et des perspectives de carrière.

Le processus continuel de restructuration par le biais des fusions, des acquisitions et de l'externalisation ne fait que renforcer cette insécurité. Les emplois externalisés peuvent être aussi stables que ceux de l'entreprise d'origine, mais le problème est que la restructuration prend du temps et que les travailleurs des entreprises vendues puis rachetées peuvent voir leur carrière totalement bouleversée.

Toutefois, il semblerait globalement que l'emploi a été aussi stable dans les années quatre-vingt-dix que dans les années quatre-vingt. Le sentiment général est pourtant celui d'une insécurité grandissante ⁽³⁾. L'instabilité professionnelle diffère de l'insécurité de l'emploi en cela qu'elle peut découler du licenciement, y compris pour cause économique, lequel est source d'insécurité, ou d'un départ volontaire, qui ne l'est pas. Le sentiment d'insécurité tient beaucoup à la façon dont chacun évalue la valeur de ses compétences sur un marché qui évolue rapidement, à l'accès à la formation et à la capacité de chacun d'améliorer ses qualifications et de les faire valider. Le sentiment d'insécurité tend à diminuer lorsque, sur ces trois points, la situation s'améliore.

La rotation des effectifs est un indicateur important du changement des relations d'emploi. Des études réalisées aux Etats-Unis montrent que l'ancienneté dans l'emploi n'a guère varié, si ce n'est qu'elle a légèrement diminué au cours des dix dernières années. L'évolution peut être plus marquée pour certains groupes, notamment ceux qui n'ont pas systématiquement cherché à améliorer leurs compétences et leur employabilité en général. Il semble qu'au cours des années quatre-vingt, au moins, la rotation des effectifs aux Etats-Unis soit devenue de plus en plus imputable aux licenciements, en particulier de cadres. Dans d'autres pays, le phénomène s'accélère aussi au même rythme que la restructuration.

Apparemment, l'attachement à la profession augmente, même si la durée de service auprès d'un employeur donné diminue, ce qui pose toute la question de l'investissement dans la formation permanente. Alors que les travailleurs ont davantage intérêt à améliorer leurs qualifications, car elles leur serviront plus longtemps, les employeurs eux sont plutôt moins enclins à offrir cette possibilité ou à financer l'acquisition de compétences car, compte tenu des mouvements de personnel d'une entreprise à l'autre, ils ne sont pas certains de récolter les fruits de leur investissement.

Une autre conséquence de la restructuration est la croissance des formes atypiques de travail: emploi à temps partiel, travail temporaire, travail indépendant. Deux facteurs incitent les entreprises à recourir à ces formes de travail. Le premier est l'intérêt qu'elles ont à faire du coût de la main-d'œuvre, non plus un coût fixe mais un coût variable, en particulier dans les pays où les conventions collectives alourdissent ce coût ⁽⁴⁾, et dans ceux où la législation du travail ne s'applique pas aux formes atypiques. Le deuxième facteur est la volonté d'opérer un déplacement de main-d'œuvre des marchés du travail internes, aux marchés extérieurs, plus concurrentiels et moins coûteux. Dans ce contexte, il est d'autant plus nécessaire que les travailleurs engagés dans des formes atypiques d'emploi (des femmes dans leur majorité) aient accès à la formation permanente.

Le troisième facteur susceptible de favoriser l'expansion du travail atypique est l'introduction d'un système d'organisation très performante du travail, mettant l'accent sur la flexibilité, l'adaptation et la production en flux tendus. Il ressort d'une étude réalisée aux Etats-Unis vers le milieu des années quatre-vingt-dix que le recours à des travailleurs d'appoint – qui, dans beaucoup des entreprises interrogées, représentent jusqu'à la moitié du personnel de production – est le côté le moins reluisant de cette forme d'organisation hautement performante du travail ⁽⁵⁾. Les employeurs font remarquer que l'utilisation d'une main-d'œuvre temporaire leur donne la souplesse nécessaire pour réagir rapidement et avec efficacité à l'évolution du marché. Cela pourrait avoir pour conséquence de limiter l'accès des travailleurs à la formation permanente, à moins que l'accent ne soit mis sur la qualité des produits et des services dans la lutte pour conquérir des parts de marché.

Le travail atypique gagne du terrain dans beaucoup de pays développés. Aux Etats-Unis, sa part dans l'emploi est aujourd'hui d'environ 30 pour cent. Le nombre de travailleurs temporaires a presque triplé depuis le début des années quatre-vingt; ils ne représentent que 2 à 4 pour cent de l'emploi total (selon la définition utilisée), mais jusqu'à 10 pour cent des emplois créés dans les années quatre-vingt-dix. En Europe également, le travail à temps partiel se répand à un rythme rapide, en particulier dans les pays où c'est l'un des rares moyens dont disposent les employeurs pour ne pas assumer le coût fixe, qui est élevé, de l'emploi régulier. Au Japon, pour les mêmes raisons, le travail à temps partiel représente aujourd'hui 25 pour cent de l'emploi total. Dans les pays en développement, où le travail atypique existe depuis longtemps dans le secteur informel, son accroissement dans le secteur moderne est beaucoup moins marqué.

Les travailleurs intérimaires, qui connaissent des périodes intermittentes de chômage, risquent de subir une détérioration plus rapide de leurs compétences que les travailleurs permanents, car ils n'ont pas toujours accès à la formation permanente ou sur le tas. Ce risque de perte de l'employabilité au fil du temps et d'exclusion sociale guette en particulier les femmes. La question de l'entretien et du renouvellement des qualifications de ces travailleurs revêt donc beaucoup d'importance. Certains pays, notamment dans l'Union européenne, ont incorporé les droits sociaux fondamentaux, et notamment le droit à la formation, dans leurs codes du travail qui s'appliquent aussi aux travailleurs temporaires sous contrat.

La restructuration et l'existence d'une main-d'œuvre qualifiée à la recherche d'emplois mieux rémunérés ont aussi encouragé les entreprises à recruter sur le marché extérieur, où elles savent qu'elles peuvent se procurer rapidement de nouvelles qualifications pour soutenir la concurrence. En effet, développer elle-même de nouvelles compétences peut être difficile, long et coûteux pour l'entreprise qui préfèrera s'adresser à des sous-traitants, s'associer à d'autres entreprises ou recruter à l'extérieur. Par ailleurs, conserver un personnel dont les qualifications sont dépassées coûte cher, ce qui encourage souvent les employeurs à mettre un terme à la relation d'emploi. Cela favorise en général les jeunes travailleurs, plus susceptibles de connaître les nouvelles technologies et d'avoir les compétences voulues.

Des signes montrent que, dans certains secteurs et entreprises et sur les marchés du travail tendus, la relation traditionnelle entre employeurs et travailleurs s'affaiblit. Beaucoup d'employeurs se sentent aujourd'hui moins responsables de la sécurité d'emploi et de revenu et de la carrière de leurs personnels. Par ailleurs, les travailleurs hautement employables jugent souvent qu'il est dans leur intérêt de ne pas se cantonner dans la même entreprise.

Il ressort d'une étude d'entreprises électroniques performantes de l'Angleterre méridionale que celles-ci gèrent leurs ingénieurs comme des valeurs à court terme plutôt qu'à long terme, et qu'elles recrutent et licencient en fonction de l'évolution de leurs besoins. La fréquence des restructurations et la recherche constante de nouveaux produits expliquent pourquoi ces entreprises utilisent le marché du travail comme un réservoir de nouvelles qualifications et compétences ⁽⁶⁾.

Certains employeurs ont une approche plus stratégique de la gestion des ressources humaines et encouragent la mobilité interne de leurs travailleurs les plus précieux par la formation. Les entreprises qui assument la responsabilité sociale d'investir dans la formation générale et l'employabilité de leurs personnels, en sachant que, pour rester souples et compétitives, il leur faudra peut-être s'en défaire, réduisent le risque de conflit social en facilitant leur réinsertion sur le marché du travail.

La création d'équipes de production composées de travailleurs «de première ligne» réduit beaucoup le nombre de cadres et surveillants nécessaires, éliminant plusieurs échelons de la hiérarchie et limitant les possibilités sur le marché du travail interne. Dans certains secteurs, comme celui de la haute technologie à Silicon Valley en Californie, l'intégration verticale a cédé le pas à des réseaux d'entreprises dont les personnels techniques et d'encadrement progressent horizontalement dans l'organisation. Il est difficile de mesurer l'augmentation des recrutements externes dans le monde, mais on sait que le volume d'activité des entreprises internationales de recrutement a triplé depuis 1995 ⁽⁷⁾.

Ce phénomène a des répercussions considérables, à savoir que désormais le déroulement de la carrière repose sur la formation permanente et sur les efforts personnels que chacun consent pour améliorer ses compétences. L'orientation et l'information sur le marché du travail et la formation acquièrent, dans ce contexte, une importance accrue.

Le travail atypique a augmenté dans beaucoup de pays en développement, sous l'effet de l'expansion de l'emploi informel. La population active y croît à un rythme rapide, mais ce n'est guère le fait du secteur moderne. Cela s'explique par de nombreux facteurs et, notamment, par un ralentissement de la croissance économique et de la productivité et par l'instabilité de l'environnement politique et macroéconomique, qui ne favorise pas l'investissement. En Afrique, les programmes d'ajustement structurel ont accéléré la destruction d'emplois dans le secteur moderne. Le marché du travail étant incapable d'absorber tous les travailleurs licenciés et les personnes à la recherche d'un premier emploi, c'est le secteur informel qui est devenu la première source d'emplois. L'emploi salarié dans le secteur formel ne représentait que 9,1 pour cent de la population active en République-Unie de Tanzanie en 1995, 16,9 pour cent au Kenya en 1994 et 25,3 pour cent au Zimbabwe en 1995 ⁽⁸⁾. Cette tendance existe dans toute l'Afrique (à l'exception de Maurice) et dans beaucoup de pays en développement d'autres régions.

Ne trouvant pas de travail dans le secteur moderne, mal équipés pour s'engager dans le secteur informel, les jeunes en fin de scolarité, les diplômés et les travailleurs licenciés se retrouvent souvent entre chômage et sous-emploi. Ceux qui acceptent un travail informel se rendent compte que les qualifications commerciales ou techniques et autres compétences qu'on leur demande ne sont pas les mêmes que celles requises pour un emploi salarié. Cette inadéquation des qualifications est l'un des facteurs qui entrave la création d'emplois, la productivité et la croissance du revenu dans le secteur informel.

L'éducation et la formation formelles ou non formelles peuvent beaucoup contribuer à relever les revenus et le niveau de vie dans le secteur informel, lorsqu'elles vont de pair avec des mesures visant à améliorer la productivité, la sécurité, les conditions de travail et la qualité des produits. Il est important de discuter des moyens à mettre en œuvre pour que les politiques et programmes nationaux d'enseignement et de formation bénéficient concrètement aux chefs d'entreprise et aux travailleurs du secteur informel et les encouragent à investir le temps, les efforts et les ressources nécessaires.

Dans des économies concurrentielles ouvertes, les salaires et les gains sont de plus en plus déterminés par la productivité et par la capacité d'offrir des produits et des services de qualité. La diffusion des technologies et pratiques de travail nouvelles a créé une demande de main-d'œuvre très qualifiée et plus polyvalente qu'autrefois. Dans beaucoup de pays de l'OCDE, l'écart de salaire entre travailleurs qualifiés et non qualifiés augmente depuis 1980; dans certains cas, les gains des travailleurs les moins qualifiés ont baissé en valeur réelle. Ainsi, aux Etats-Unis, plus des deux tiers de l'accroissement de la population active depuis 1994 est le fait de femmes chefs de famille non qualifiées qui se sont présentées sur le marché sous l'effet d'une combinaison de facteurs: expansion économique, allègement de la ponction fiscale sur le revenu, crèches et services de santé subventionnés, réformes au niveau des Etats et au niveau fédéral qui ont diminué l'attrait de l'aide sociale par rapport au travail ⁽⁹⁾. Cette augmentation spectaculaire de l'offre de travailleurs non qualifiés exerce une pression à la baisse sur leurs gains réels, à un moment où responsables politiques et opinion publique attendent pourtant plus d'eux sur le plan de l'autonomie.

Certaines études tendent à démontrer que les disparités salariales entre travailleurs qualifiés et travailleurs non qualifiés se sont également creusées dans les pays en développement et dans les pays en transition. Le Rapport sur l'emploi dans le monde 1998-99 note que les entreprises de Chine, de Colombie, du Mexique et de Taiwan, Chine, ont investi dans la haute technologie, ce qui a eu pour effet d'accroître sensiblement l'écart de salaire en faveur des travailleurs qualifiés.

Selon ce rapport, «la double valorisation du savoir apporté par les études et de l'expérience ne peut que rendre particulièrement difficile la situation des travailleurs qui arrivent sur le marché de l'emploi avec un faible niveau d'instruction»⁽¹⁰⁾. Toutefois, la situation en Allemagne, où les bas salaires ont progressé alors que les salaires les plus élevés n'ont pas augmenté, montre que l'évolution des salaires n'est pas commandée uniquement par l'offre et la demande de main-d'œuvre. Les mécanismes institutionnels jouent un rôle, notamment sur le plan de la négociation salariale. Parce qu'il est axé sur le partenariat social, le système de formation allemand a su s'adapter aux nouvelles technologies et aux nouvelles formes d'organisation du travail sans avoir à user d'incitations salariales particulières pour agir sur le volume ou la qualité de l'offre de travail.

Aux Etats-Unis, des études montrent que l'utilisation de l'ordinateur accroît les salaires et, implicitement, les exigences de qualification, ce qui vaut aussi ailleurs, pour l'utilisation d'autres matériels de bureau. Toutefois, il semblerait que ce sont moins les qualifications liées à l'utilisation d'un équipement spécifique qui améliorent la rémunération que le fait que les travailleurs en question ont des compétences particulières, non définies. Il se pourrait aussi que les lieux de travail dotés de ce genre d'équipements soient différents, c'est-à-dire par exemple que l'organisation du travail y soit décentralisée, ce qui notamment suppose plus d'autonomie. D'autres études avancent que ce sont les travailleurs les plus productifs qui sont choisis pour utiliser les nouvelles technologies, qu'ils acquièrent ainsi plus d'expérience, et qu'ils sont donc aussi mieux payés.

Les politiques économiques plus générales liées à la demande ont donc un rôle important à jouer. Les programmes visant à relever le niveau d'instruction et de compétence des travailleurs sont en eux-mêmes insuffisants pour redresser les inégalités croissantes de salaires à moins que la demande de main-d'œuvre se maintienne à des niveaux suffisamment élevés sur de longues périodes.

A la lumière de l'analyse développée dans ce chapitre, il apparaît que l'éducation et la formation ont une double fonction, à la fois proactive et curative ou sociale.

La fonction proactive est de promouvoir le savoir et les aptitudes des individus et des entreprises – ainsi que la capacité de l'économie tout entière – pour qu'ils soient à même de saisir les opportunités que la mondialisation et l'ouverture des marchés peuvent offrir. Les ressources humaines et les compétences deviennent l'atout concurrentiel majeur sur les marchés internationaux de biens et de services. La formation doit donc être axée sur le développement de ces multiples qualités qui aideront les pays, les entreprises et les individus, hommes ou femmes, à exploiter les nouvelles possibilités. Les travailleurs devront être dotés de qualifications techniques avancées pour pou- voir mettre à profit le potentiel productif des technologies de pointe, notamment en matière d'information et de communications. Il leur faudra aussi d'autres compétences sociales et humaines, et notamment l'aptitude à travailler en équipe, pour arriver à s'adapter et à se réorienter rapidement; au risque de devenir obsolètes, connaissances et qualifications doivent évoluer au même rythme que les marchés, les techniques, les modalités d'organisation du travail, d'où la nécessité d'un renouvellement permanent. L'enjeu est majeur: il consiste à accroître les possibilités d'apprentissage tout au long de la vie et les moyens de son financement, de sorte que tous les travailleurs puissent en bénéficier.

Les pays en développement pauvres ont devant eux une tâche gigantesque: il leur faut surmonter les handicaps qui les ont empêchés à ce jour de saisir les nouvelles opportunités. Leur priorité fondamentale est de relever le niveau d'instruction et de formation de leur population, de sorte que chacun puisse exploiter son avantage comparatif et tirer profit de l'ouverture des marchés mondiaux.

La fonction curative ou sociale de l'éducation et de la formation est de faciliter l'adaptation aux tendances récentes du marché du travail analysées dans ce chapitre, dont beaucoup sont un avatar de la mondialisation et de ses diverses manifestations. L'éducation et la formation sont le moyen par excellence de promouvoir l'employabilité, la productivité et la capacité d'acquisition de revenus des personnes défavorisées sur le marché du travail et, par là, de promouvoir aussi l'équité. La formation et la valorisation des ressources humaines peuvent aider à combler le déficit de qualifications dont souffrent de vastes catégories de la population active après les restructurations économiques, notamment dans les pays en transition, mais aussi dans beaucoup de pays en développement. Dans ces derniers, elles sont indispensables pour améliorer la productivité et les conditions de vie de ceux, très nombreux, qui gagnent leur vie dans un secteur informel en pleine expansion.

Pour beaucoup de chômeurs, la reconquête d'un emploi stable passe par l'acquisition de nouvelles compétences. Les jeunes, quant à eux, ont besoin de qualifications générales utiles pour l'emploi associées à une formation spécifique qui les mette en contact avec le monde du travail et facilite la transition avec l'école. Pour les femmes et autres victimes de discrimination, l'instruction et la formation doivent être la voie d'accès à des emplois plus diversifiés et de meilleure qualité qui leur permettent d'échapper à la pauvreté et à l'exclusion sociale. Quant aux travailleurs qui souffrent de la précarité et de l'insécurité de leur emploi, aggravées par des périodes de chômage, ils doivent pouvoir recycler rapidement leurs connaissances pour pouvoir prétendre à des emplois plus stables, susceptibles d'offrir des perspectives de carrière.

Les deux fonctions de l'éducation – la fonction proactive et la fonction sociale – répondent à des besoins très différents. Elles se rejoignent toutefois sur un point, à savoir qu'elles témoignent de l'émergence d'une société du savoir où l'instruction, les qualifications et les compétences déterminent fondamentalement les perspectives d'emploi et de carrière des individus et leur intégration dans la vie sociale, la compétitivité des entreprises et, au bout du compte, la croissance et le bien-être des nations. Afin que chacun soit à même de jouer pleinement son rôle dans cette société, il est indispensable de repenser la formation et la mise en valeur des ressources humaines.

2. Ray Marshall et Marc Tucker: Thinking for a living: Work skills and the future of the American economy (New York, Basic Books, 1992).

3. OCDE: La mise en œuvre de la Stratégie de l'OCDE pour l'emploi (Paris, 1997).

4. Richard B. Freeman (responsable de publication): Working under different rules (New York, Russell Sage Foundation, 1994).

5. Christopher T. King et coll.: Engaging employers in school-to-work (Austin, Centre d'étude des ressources humaines, Université du Texas, 1996).

6. G. Causer et C. Jones: «Responding to ‘skill shortages': recruitment and retention in a high technology labour market», Human Resource Management Journal, vol. 3, no 3, 1993, pp. 202-221.

7. Peter Cappelli: The New Deal at work (New York, Oxford University Press, 1999).

8. R. van der Hoeven et W. Van der Geest: Adjustment, employment and missing institutions in Africa: The experience in eastern and southern Africa (Genève, BIT, 1999).

9. John Bishop: Is welfare reform succeding?, Working paper nº 988-15 (Ithaca, Cornell University Center for Advanced Human Resources Studies, août 1998).

La formation visant à améliorer la compétitivité,
l'employabilité et le partage de la prospérité

Le présent chapitre examine les principes qui sous-tendent la mise en valeur des ressources humaines visant à améliorer la compétitivité et l'employabilité et à assurer une répartition plus équitable de la prospérité. Il étudie le changement de paradigme qui donne la primauté à une formation sensible aux impératifs économiques et aux besoins sociaux des personnes, et pose la question essentielle de savoir comment il convient de répartir entre l'Etat, les entreprises et les personnes privées la responsabilité sociale de la formation et de la mise en valeur des ressources humaines.

Le fossé des qualifications: aperçu des grandes lacunes de la mise en valeur
des ressources humaines et de la création de compétences

Les tendances qui ont été relevées au chapitre I représentent, pour les pouvoirs nationaux et locaux, les entreprises, les autorités chargées de l'enseignement et de la formation, les institutions et les personnes privées, des défis énormes auxquels les politiques et les systèmes de formation doivent s'adapter. Dans les pays développés, les systèmes d'éducation et de formation sont généralement fragmentés et rigides parce que leur mise en place a pris plusieurs décennies. Dans les pays en développement, l'enseignement et la formation techniques ont toujours été considérés, du point de vue du progrès économique et social, comme des options de qualité inférieure par rapport à l'enseignement général. Les systèmes qui ont été institués ont hérité en grande partie des caractéristiques des systèmes existants dans les pays développés, ce qui les a rendus peu sensibles aux changements généralisés que subit l'économie.

Les courants de mondialisation et de restructuration économique entraînent un besoin accru d'investissement dans la formation des travailleurs, mais ces mêmes courants ont amené les décideurs et les entreprises à réduire leurs investissements en termes réels dans la mise en valeur des ressources humaines et dans la formation, dans la mesure où ils estiment que les impôts et les dépenses sociales requis pour les financer mettraient en péril l'avantage concurrentiel de leur pays et auraient un effet dissuasif sur l'investissement exogène. Il n'y a guère eu de coordination des politiques à l'échelle internationale pour résoudre ce problème.

Ces derniers temps, le fossé des qualifications – l'écart entre la demande de qualifications et de compétences et celles existant au sein de la population active – s'est creusé. Dans de nombreuses régions du monde, le contenu, la qualité et la portée de l'éducation et de la formation ne suffisent pas à aider les travailleurs à s'adapter à un monde du travail en mutation et à préserver ainsi, tout au long de leur vie active, leur employabilité. Souvent, les travailleurs n'ont pas les capacités de lecture et d'écriture nécessaires à l'acquisition de qualifications professionnelles. Dans bon nombre de pays en développement, le travail généralisé des enfants empêche une scolarisation satisfaisante et les jeunes qui abandonnent l'école sont mal préparés au marché de l'emploi. Sauf rares exceptions, la formation en entreprise exclut les travailleurs non qualifiés ou semi-qualifiés, les groupes présentant des besoins spéciaux, et les travailleurs handicapés; elle se limite souvent à certains processus de production et postes de travail particuliers, ce qui réduit la transférabilité des compétences sur le marché de l'emploi. En outre, les qualifications et les compétences acquises par le biais d'une formation informelle ou de l'expérience sont rarement reconnues. La majeure partie de la formation professionnelle vise les plus jeunes membres de la population active; l'apprentissage tout au long de la vie demeure un slogan plus qu'une réalité. Par ailleurs, l'accès aux informations sur le marché du travail, aux conseils et à l'information relatifs aux possibilités de formation n'est pas généralisé, en particulier dans les pays en développement.

Jusqu'à présent, les systèmes de formation étaient en grande partie publics et la plupart préparaient au travail salarié dans des emplois stables du secteur formel. Dans les pays en développement, ils répondaient principalement à la demande du secteur public. Dans les pays développés, les politiques en matière de formation consistaient généralement en programmes de réinsertion qui reclassaient principalement les participants dans des emplois faiblement rémunérés. La majeure partie de la formation assurée était une formation initiale axée sur l'offre, dispensée à de nouveaux arrivants sur le marché. Le besoin et la demande croissants de recyclage et d'adaptation des qualifications et des compétences de la main-d'œuvre existante suite à l'introduction des nouvelles technologies et aux changements intervenus sur le lieu de travail étaient souvent négligés. En outre, les efforts de formation souffraient d'un financement insuffisant, d'une mauvaise coordination et d'une orientation vers des populations cibles définies de manière trop rigide, et trop peu d'attention était accordée aux besoins des personnes vivant en marge ou en dehors des marchés formels de l'emploi, groupes qui, dans certains pays, représentent 80 pour cent de la main-d'œuvre.

En règle générale, les gouvernements conservent la responsabilité unique ou principale de l'organisation, du financement et de l'exécution de l'éducation et de la formation, en particulier dans les pays en développement et les économies en transition. Souvent toutefois, ils sont mal informés des besoins des entreprises et des travailleurs en matière de formation et mal équipés pour adapter les programmes et les politiques de formation sans apport du secteur privé. La privatisation complète de la formation, en revanche, a parfois débouché sur une limitation de la portée et du contenu de celle-ci et sur une transférabilité médiocre des compétences. Les entreprises, en particulier les petites et micro-entreprises, ont une capacité limitée et sont moins disposées à former et à gérer leurs ressources humaines, dans la mesure où elles planifient à court terme et connaissent mal leurs besoins en matière de qualifications. De plus, elles assurent rarement une formation professionnelle générale, parce qu'elles craignent le débauchage par les concurrents, sauf s'il existe des accords suffisants de partage des coûts. Enfin, les entreprises ne prévoient généralement aucune formation pour les travailleurs occasionnels et temporaires, qui sont de plus en plus nombreux. Des approches nouvelles du développement des qualifications commencent dès lors à voir le jour.

Ces derniers temps, de nombreux pays ont tenté de procéder à une réforme de leurs systèmes d'éducation et de formation en vue de répondre aux demandes nouvelles de qualifications et de compétences. Aujourd'hui, des politiques sont adoptées qui visent à réformer les programmes d'enseignement et de formation initiale et à mettre en place des systèmes de formation continue et d'apprentissage tout au long de la vie. Souvent, les pouvoirs publics se voient attribuer un rôle de facilitation plutôt que de direction et on attend des individus qu'ils assument une part de responsabilité plus grande dans la planification et le financement de l'éducation et de la formation tout au long de leur vie de travail. Les entreprises bénéficient également de mesures d'incitation qui ont pour but de les amener à investir davantage dans la formation et le recyclage du personnel. Les marchés de la formation s'ouvrent à la concurrence. Les politiques actives du marché du travail et les programmes sociaux, qui comprennent de larges volets de formation, s'orientent vers les groupes défavorisés. Ces changements traduisent une évolution vers un nouveau paradigme de formation.

Dans ce paradigme nouveau, les objectifs de formation sont diversifiés et complexes. L'enseignement et la formation sont les principaux instruments dont on dispose pour préparer les travailleurs à un monde du travail en mutation rapide et de plus en plus exigeant et pour améliorer leur employabilité. Celle-ci comprend l'aptitude de l'individu à trouver et à conserver un emploi et à améliorer sa productivité et ses perspectives de s'assurer une rémunération, à affronter efficacement la concurrence sur le marché du travail et à garantir sa mobilité professionnelle, à «apprendre à apprendre» dans la perspective des opportunités nouvelles du marché du travail et de l'emploi, à s'intégrer pleinement dans la vie économique et sociale et, d'une manière générale, à travailler et à vivre de manière satisfaisante dans une société avancée fondée sur le savoir, les communications et les technologies. Les atouts dont dispose un individu en matière d'employabilité sont ses connaissances, ses qualifications et ses attitudes, et cela, à trois niveaux au moins:

La complémentarité de l'éducation et de la formation peut être représentée comme une pyramide de l'employabilité, dont la base est constituée par les atouts personnels de base, et le sommet, par les atouts supérieurs. Aux fins de la discussion générale à la Conférence, l'employabilité peut se définir comme suit: une personne est employable lorsqu'elle est en mesure i) de trouver un emploi; ii) de le conserver, de progresser dans son travail et de s'adapter au changement; iii) de trouver un autre emploi si elle souhaite en changer ou a été licenciée; et iv) de quitter et de rejoindre sans heurts la population active à différentes périodes du cycle de vie (ce dernier aspect est particulièrement important pour les femmes, qui doivent pouvoir interrompre momentanément leur activité professionnelle pour avoir des enfants et les éduquer).

La compétence d'un individu est constituée par la somme de ses connaissances, de ses qualifications et de ses attitudes. Elle va bien au-delà de l'acquisition linéaire et successive d'un ensemble limité de qualifications liées à une activité professionnelle et de la capacité à exécuter des tâches spécifiques sur un seul et unique lieu de travail. Le monde du travail a besoin aujourd'hui d'individus capables d'appliquer leurs connaissances dans des contextes divers et des conditions technologiques différentes et de réagir de manière autonome et créative. La compétence est un des constituants des connaissances, des qualifications et des attitudes que les individus acquièrent, depuis le stade de l'école primaire jusqu'à la formation initiale et aux stages qui les préparent à rejoindre le marché du travail comme adolescents ou jeunes adultes, et qu'ils développent ensuite par la formation continue et l'apprentissage, tout au long de leur vie de travailleurs adultes. Ce déroulement s'écarte nettement de ce que l'on envisageait il y a quelques dizaines d'années encore, et il s'applique à la quasi-totalité des travailleurs des pays développés comme en développement⁽²⁾.

Le souci de promouvoir l'employabilité en développant la compétence a d'importantes implications de fond en ce qui concerne l'éducation générale ou de base, la formation initiale et l'apprentissage tout au long de la vie. Ces aspects sont examinés successivement ci-dessous. (Les questions et problèmes spéciaux auxquels sont confrontés les jeunes ainsi que les réponses apportées sur les plans de l'emploi et de la formation sont examinés en détail au chapitre III. )

La capacité d'une personne à trouver et à conserver un emploi est étroitement liée à l'éducation de base; plus son niveau d'instruction est faible, plus elle risque le chômage. L'enseignement de base doit doter les individus des capacités minimales requises (notamment l'écriture et le calcul) pour fonctionner correctement sur le lieu de travail. Il doit, par ailleurs, se concentrer sur les compétences de base, notamment la capacité d'identifier, d'analyser et de résoudre les problèmes; la capacité d'acquérir des compétences nouvelles en vue de s'adapter aux nouvelles tâches; la capacité de communiquer avec autrui et d'utiliser les informations de manière autonome; les compétences en matière de planification, la culture informatique et la compréhension de notions scientifiques et techniques simples⁽³⁾. En outre, l'éducation de base doit transmettre aux enfants, dès le plus jeune âge, les compétences sociales et le sens de la citoyenneté et de la culture du travail, ces éléments qui aident à comprendre à la fois les droits et les revendications mais aussi les obligations et devoirs dans le domaine social. De nombreux systèmes d'éducation ont négligé cette tâche.

L'enseignement doit préparer les jeunes à des cheminements de carrière non linéaires et à la probabilité de plusieurs réorientations au cours de leur vie de travail. Il doit donner une image positive de l'entreprise et de l'activité entrepreneuriale, briser les stéréotypes hommes-femmes et promouvoir la sensibilité à l'égalité des sexes. Enfin, il doit développer la capacité d'improvisation et de créativité des intéressés et, d'une manière générale, les armer pour faire face aux aspects complexes d'un monde en rapide mutation⁽⁴⁾. Inculquer ces compétences qui servent l'employabilité de chaque personne est, plus que jamais, une des grandes tâches de l'éducation de base.

Dans les pays industrialisés, l'éducation de base est très généralement universelle, bien que sa qualité ne soit pas uniforme, même à l'intérieur d'un pays. Toutefois, nombreux sont les pays en développement qui éprouvent des difficultés à doter tous les enfants en âge scolaire des compétences de base définies dans le programme national; en particulier, bon nombre de filles et d'enfants des zones rurales ne sont pas en mesure de fréquenter l'école, tandis que d'autres abandonnent celle-ci avant d'avoir maîtrisé les compétences de base essentielles. En 1997, le taux de scolarisation au niveau de l'enseignement primaire était de 56 pour cent en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud, de 65 pour cent en Amérique latine et dans les Caraïbes, et de 71 pour cent en Asie de l'Est, contre 96 pour cent et plus dans les pays industrialisés. Dans beaucoup de pays africains, l'impact du financement des programmes d'ajustement structurel a eu des incidences négatives supplémentaires sur le taux de scolarisation et sur la qualité de l'enseignement⁽⁵⁾.

On s'accorde généralement à dire que le renforcement de l'enseignement général, en particulier aux niveaux primaire et secondaire, doit être une priorité des politiques publiques visant à améliorer la productivité et la flexibilité de la main-d'œuvre. L'absence d'éducation de base est la cause essentielle de la segmentation du marché de l'emploi, du travail des enfants et du cercle vicieux de l'exclusion sociale. Les recherches de la Banque mondiale ont montré que, dans certains pays, les travailleurs qui ont terminé l'école secondaire ont 50 pour cent de chances de plus de bénéficier d'une formation en cours d'emploi que ceux qui n'ont pas dépassé le niveau de l'école primaire⁽⁶⁾. La Banque mondiale indique par ailleurs que la formation à des compétences spécifiques est plus efficace lorsque les participants savent déjà lire, écrire et calculer et possèdent des aptitudes à résoudre les problèmes sur lesquelles ils peuvent s'appuyer.

Les systèmes d'enseignement primaire et secondaire doivent appuyer le développement d'une main-d'œuvre flexible en adoptant une démarche plus active fondée sur l'idée d'«apprendre à apprendre» et sur le travail en équipes. Il faut s'efforcer davantage de mettre les étudiants en contact avec le monde du travail, comme c'est le cas en Australie, en Allemagne, au Royaume-Uni et aux Etats-Unis. Parallèlement à l'évolution des marchés du travail, l'enseignement général du degré supérieur doit devenir plus souple, plus réactif et plus actuel, offrir des cours, des certificats, des diplômes et des possibilités d'enseignement à distance auxquels on peut accéder et que l'on peut quitter librement, et collaborer directement avec les employeurs et les associations industrielles dans le cadre de programmes de formation sur mesure.

L'investissement public national et international doit garantir un niveau minimum de qualité et l'accès universel à l'éducation de base, en particulier dans les zones rurales et pour les femmes et les autres groupes défavorisés. En 1990, la Conférence de Jomtien en Thaïlande a élaboré un plan visant à améliorer la qualité de l'enseignement dans les écoles et à aboutir avant 2000 à l'enseignement primaire universel. Le Sommet social de Copenhague de 1995 a reporté cet horizon à 2015, mais a affirmé que cet objectif global doit être financé de manière durable et prévisible. A l'avenir, c'est le secteur public qui continuera à assumer la responsabilité première du financement de l'éducation de base, mais il convient d'impliquer les communautés locales afin de garantir que cette éducation bénéficie de leur appui, qu'elle répond aux besoins locaux et qu'elle est accessible à tous.

Les voies nouvelles permettant d'assurer une éducation de base peuvent comprendre des programmes financés par le secteur privé et les ONG, dont certains pourraient tirer parti de l'enseignement à distance et des mécanismes liés à l'Internet, qui sont extrêmement prometteurs pour les populations les plus défavorisées dans ce domaine. En outre, l'éducation peut, en soutenant l'agriculture en tant qu'entreprise de production, inciter les personnes à rester dans les zones rurales et les aider à s'assurer des revenus suffisants.

La formation et l'enseignement professionnels sont au cœur des réformes en cours dans de nombreux pays. Un consensus se dégage actuellement sur leur justification et leurs objectifs nouveaux, même si les moyens pour y parvenir diffèrent beaucoup d'un pays à l'autre.

La formation et l'enseignement professionnels ont pour objectif premier d'inculquer des connaissances dans les domaines scientifique et technologique dans un large éventail d'activités professionnelles et de créer les compétences techniques et professionnelles et les qualifications requises. Les politiques, les programmes et les structures administratives de la formation et de l'enseignement professionnels varient fortement d'un pays à l'autre en fonction du stade de développement économique. Un aspect capital dans ce domaine est l'insistance sur l'enseignement scolaire général et le développement de compétences transférables, d'une part, et sur la formation axée sur l'activité professionnelle, d'autre part, pour faciliter le passage sans heurts de l'école au travail et améliorer l'aptitude fondamentale à l'emploi.

Souvent, les élèves sont orientés entre 11 et 15 ans vers l'une ou l'autre des trois filières qui mettent l'accent, respectivement, sur les disciplines théoriques, les matières professionnelles ou la formation générale. La première de ces filières prépare généralement à l'entrée à l'université, et son contenu est peu axé sur l'emploi, étant donné les critères de sélection pour l'accès à l'enseignement supérieur. La filière professionnelle recouvre un vaste éventail de programmes de divers niveaux dont le contenu est axé sur le travail. On trouve à une extrémité une formation dispensée dans le cadre scolaire comprenant une familiarisation avec le travail et des exercices pratiques destinés avant tout à préparer les étudiants au travail ou à la formation professionnelle postsecondaire. A l'autre extrémité du spectre, on trouve une alternance, rigoureusement organisée et certifiée, entre périodes d'apprentissage à l'école et d'apprentissage en entreprise dont le but est de produire des travailleurs qualifiés qui accèdent sans difficultés à l'emploi. Quant à la filière générale, elle se situe entre les deux et débouche sur l'emploi non qualifié, ou parfois sur certaines formes de formation et d'enseignement professionnels postsecondaires, mais n'offre que peu de possibilités d'accès à l'enseignement supérieur. Traditionnellement, les décisions d'orientation entre ces trois filières, qui comprennent généralement une forme ou une autre d'évaluation individuelle, sont immuables, mais elles deviennent aujourd'hui de plus en plus perméables⁽⁷⁾.

Les programmes de formation professionnelle gérés, en dehors du système formel d'enseignement, par des organismes indépendants et qui sont financés par les pouvoirs publics ou par des taxes sur la masse salariale des entreprises sont, eux aussi, chose courante. Les conditions d'accès et la durée de la formation varient fortement selon que ces programmes s'adressent à des diplômés de fraîche date, à de jeunes chômeurs ou à des travailleurs en activité qui doivent ajuster et mettre à niveau leurs compétences. Les cours de formation professionnelle de courte durée sont plus souples et orientés vers le travail.

La formation privée assurée par des entreprises et des institutions privées de formation constitue depuis toujours, dans le monde industrialisé, une source importante de qualifications et, ces derniers temps, s'est rapidement étendue dans beaucoup de pays en développement. Cette croissance de la formation privée a concerné essentiellement les qualifications non industrielles, notamment les professions du secteur tertiaire, l'informatique, la gestion et la comptabilité à l'exclusion, en général, de la formation aux professions techniques et industrielles, qui nécessite souvent des investissements plus coûteux. Elle s'est produite en réponse à la demande croissante de formation complémentaire et de formation permanente émanant des employeurs et des travailleurs. Les institutions de formation privées financent essentiellement leurs activités par des droits d'inscription, souvent complétés par des subventions publiques; une grande partie des frais de scolarité et autres droits perçus par ces institutions peut aussi être financée sous forme de bourses d'Etat et de prêts accordés aux étudiants à des conditions de faveur⁽⁸⁾. L'apprentissage informel est un mode de formation privée courant dans les pays dotés d'un secteur informel important, tant urbain que rural. L'apprentissage informel absorbe souvent un nombre relativement important de jeunes et l'on envisage aujourd'hui d'étendre le recours à cette formule à d'autres pays comme moyen d'accroître l'offre de stagiaires qualifiés pour le secteur de l'emploi informel.

La formation et l'enseignement professionnels présentent de nombreux avantages, mais aussi certaines lacunes⁽⁹⁾. De nombreux pays, confrontés au chômage croissant chez les nouveaux arrivants sur le marché du travail qui n'ont reçu qu'une formation scolaire générale sans avoir guère acquis de compétences utiles sur le lieu de travail, ont eu recours, pour résoudre le problème, à l'enseignement et à la formation professionnels. Les résultats n'ont pas toujours été satisfaisants et l'espoir de doter les jeunes diplômés des compétences pratiques qui faciliteraient leur insertion dans le monde du travail et réduiraient le chômage chez les jeunes a été partiellement déçu⁽¹⁰⁾.

Au niveau secondaire, l'enseignement professionnel coûte 1,2 à 7,2 fois plus cher que l'enseignement préparant aux études supérieures. Dans certains pays, la fréquentation de l'enseignement professionnel secondaire peut laisser ouvertes certaines options de poursuite des études. Dans d'autres, elle peut exclure les étudiants de l'accès à l'enseignement universitaire, dans la mesure où l'entrée à l'université dépend des résultats obtenus dans le cadre de l'enseignement secondaire général ou préparatoire aux études supérieures, ou parce que l'admission et l'inscription favorisent fortement les garçons ou se fondent sur les résultats obtenus dans l'enseignement général, ce qui est discriminatoire pour les jeunes filles et les étudiants appartenant à des groupes dont le niveau d'instruction est faible.

Souvent, l'enseignement professionnel n'a pas réussi à inculquer des compétences favorisant l'emploi faute de liens avec l'industrie et en raison des retards dans l'ajustement des programmes aux besoins nouveaux des entreprises. Les programmes de formation professionnelle offerts en dehors du système formel d'enseignement ont connu le même sort et n'ont eu en général qu'une faible incidence sur l'emploi et les revenus. Ces résultats n'ont rien d'étonnant, compte tenu du faible niveau d'investissement, en particulier dans les pays en développement où l'ajustement structurel a opéré des coupes sombres dans les budgets de la formation et de l'enseignement professionnels.

La qualité des résultats obtenus par les institutions de formation privée est, elle aussi, souvent médiocre dans la mesure où c'est le taux d'inscription dans ces établissements, plutôt que le taux d'insertion ou de maintien des diplômés dans des emplois de production qui détermine en grande partie le niveau du financement par les pouvoirs publics. La qualité de la formation pâtit du manque d'attention accordé aux résultats. De plus, il se peut que les catégories démunies de la population n'aient pas accès à ces programmes, faute de ressources. L'apprentissage informel est plus largement accessible dans les pays en développement, mais sa composante théorique laisse à désirer et il a recours à des méthodes et à des documents rudimentaires. Les apprentis sont souvent exploités comme main-d'œuvre bon marché et les apprentissages finissent par se résumer à mettre des enfants au travail. De plus, le contrôle de la qualité, la reconnaissance et la certification des qualifications et des compétences demeurent problématiques.

La formation et l'enseignement professionnels doivent être un prolongement du système éducatif général et assurer à la fois les compétences de base et les compétences spécifiques qu'exige le marché de l'emploi. Il faut aussi que ces compétences soient transférables afin que les travailleurs soient polyvalents et adaptables.

Dans notre société du savoir et de l'information, l'apprentissage tout au long de la vie sous la forme de l'éducation et de la formation permanentes est le principe directeur des stratégies qui visent à promouvoir le bien-être et la compétitivité économiques de la nation, mais aussi la cohésion sociale et l'accomplissement personnel des citoyens. Dans les pays en développement, l'apprentissage tout au long de la vie remplit souvent un rôle social particulièrement important, dans la mesure où la population active souffre d'un arriéré important en matière d'éducation et de formation. L'apprentissage tout au long de la vie comprend un élément non négligeable d'équité: il offre aux jeunes la perspective d'un accès à une formation de pointe, quelles que soient leur éducation et leur formation initiales. La nécessité d'un apprentissage tout au long de la vie concerne non seulement les travailleurs du secteur formel des pays en développement, mais aussi ceux des petites et micro-entreprises et ceux du secteur informel des zones rurales et urbaines, dont il est urgent d'améliorer les compétences, les produits, les services et les conditions de travail.

Bon nombre d'organisations internationales incitent aujourd'hui leurs Etats membres à adopter des stratégies d'apprentissage tout au long de la vie. Par exemple, le groupe des huit grandes nations industrialisées (le «G8») a adopté en juin 1999 une «charte de l'employabilité»: la Charte de Cologne, dont le sous-titre est «Apprentissage continu – objectifs et ambitions». La Charte énonce que l'éducation doit promouvoir l'esprit d'entreprise et être accessible à tous. Elle invite instamment les gouvernements à consentir les investissements nécessaires en vue de moderniser l'éducation et la formation à tous les niveaux, le secteur privé à investir dans la formation des salariés actuels et futurs, et les individus à prendre en charge le développement de leurs capacités et l'avancement de leurs carrières. La Charte met l'accent sur la complémentarité des rôles des secteurs privé et public dans le financement de l'apprentissage tout au long de la vie, souligne l'importance de la formation aux nouvelles technologies et appelle à une plus grande reconnaissance internationale des qualifications et des compétences acquises grâce à l'éducation et à la formation permanentes.

Certains pays protègent le droit à l'éducation et à la formation permanentes par des garanties inscrites dans la Constitution et beaucoup s'emploient à promouvoir et à développer activement cette éducation et cette formation. Les lois adoptées définissent leurs objectifs, leur portée et leurs limites, leur structure institutionnelle et organisationnelle, leurs mécanismes de financement de base et leurs conditions d'accès. Certains pays (notamment la plupart des pays de l'Union européenne) s'efforcent actuellement d'harmoniser les divers programmes et pratiques d'éducation et de formation permanentes qui ont proliféré ces derniers temps et de les consolider à l'intérieur d'un cadre juridique unique, afin d'en renforcer l'efficacité et l'équité.

Plusieurs facteurs expliquent la demande croissante d'éducation et de formation permanentes. Les entreprises souhaitent y faire appel pour améliorer leur compétitivité. De nombreux travailleurs évincés et vulnérables ont besoin de l'éducation et de la formation permanentes parce que leurs compétences sont spécifiques à un seul employeur ou secteur, ce qui augmente pour eux le risque de chômage lorsqu'ils perdent leur emploi. Les chômeurs de longue durée dont les compétences et la confiance en soi se sont dégradées en ont besoin pour accroître leurs chances de trouver un emploi. Les travailleurs «de la deuxième chance» qui ont abandonné précocement l'éducation et/ou la formation générales en ont besoin pour compenser les opportunités perdues, et nombreux sont ceux qui souhaitent simplement continuer à apprendre pour rester au fait de l'évolution des techniques et du monde du travail. La portée et la nature de l'éducation et de la formation permanentes sont déterminées en grande partie par le niveau d'instruction atteint par la population active jeune et adulte et par la qualité de leur formation initiale avant d'accéder au marché de l'emploi⁽¹¹⁾.

La demande des entreprises en matière d'éducation et de formation permanentes

La formation et l'apprentissage se sont souvent déroulés sur le lieu de travail, selon la taille et le type de l'entreprise et le genre d'organisation du travail et de culture de gestion. Dans les années soixante, les initiatives en matière de valorisation des tâches ont peut-être été à l'origine de l'adoption, de manière plus systématique, de l'éducation permanente, en particulier dans les grandes entreprises. Dans les années soixante-dix, la formation et le perfectionnement des travailleurs étaient devenus des éléments de promotion des contrats de vente pour le matériel et les transferts de technologie nouveaux à destination des pays en développement. Les multinationales et les grandes entreprises ont généralement une approche systématique de l'éducation et de la formation permanentes et font de l'investissement dans la formation en cours d'emploi une partie intégrante de leurs politiques et de leurs pratiques en matière de gestion des ressources humaines et de la qualité totale. Quelques-unes ont même commencé à intégrer l'investissement dans leurs systèmes comptables, comme ils le feraient pour tout autre investissement en équipement physique de production.

La taille de l'entreprise est souvent un facteur important dans l'offre d'éducation et de formation permanentes. Tant pour l'Union européenne que pour les Etats-Unis, les statistiques indiquent que les grandes entreprises sont souvent les plus actives à assurer cette offre. Elles adoptent de plus en plus souvent avec succès des pratiques de gestion des ressources humaines et des formes nouvelles d'organisation qui contribuent à faire d'elles des organismes très performants grâce au recours à l'apprentissage permanent, tant individuel que collectif. Les associations professionnelles, patronales et sectorielles offrent également un financement et une aide pour l'éducation et la formation permanentes en cours d'emploi et pourvoient, en particulier, aux besoins des petites et moyennes entreprises. Dans le secteur informel des pays en développement, les associations de chefs d'entreprise jouent un rôle essentiel.

La formation initiale assurée par les entreprises contribue fortement à aider les jeunes à s'adapter à certains emplois et, par la suite, à développer les compétences professionnelles transférables, en particulier lorsque la formation initiale en institution a été réduite ou trop générale. Le Japon, par exemple, a mis l'accent sur la valeur de la formation sur le lieu de travail, jugée préférable à celle assurée dans les institutions; il a aussi accentué la formation technique et celle liée à l'emploi, notamment les compétences «non techniques»⁽¹²⁾. Dans de nombreux pays, la formation permanente en cours d'emploi s'est élargie afin de compenser les réponses insuffisantes ou perçues comme telles qu'offrent les programmes de formation initiale et d'éducation de base aux changements sur le marché de l'emploi. Ce choix traduit dans une certaine mesure l'expérience des Etats-Unis de ces dernières années, caractérisée par l'élargissement de la formation sur mesure financée par une série de fonds de formation (notamment l'Employment and Training Panel en Californie, le Smart Jobs Fund au Texas) et répondant de manière très directe aux besoins formulés par les employeurs et les organisations patronales.

L'élargissement de la formation à la formation «en alternance», qui combine la formation en institution et celle sur le lieu de travail, et à l'apprentissage a réduit l'écart entre formation initiale et formation en cours d'emploi. Là où les entreprises jouent un rôle majeur dans la formation initiale, en particulier par le biais de contrats d'apprentissage structurés, dans la formation en alternance ou dans un système mixte tel que celui de l'Allemagne, ou là où elles entretiennent des liens étroits avec les établissements de formation, l'éducation et la formation permanentes ont suivi tout naturellement et ont concerné la totalité ou un grand nombre de travailleurs en tant qu'instrument de promotion de la compétitivité de l'entreprise et de la gestion des ressources humaines. La Norvège, après avoir mis l'accent pendant de nombreuses années sur un système fondé sur l'école, a élargi son recours à la formation par apprentissage, à l'instar de ce qu'ont fait certains sous-secteurs dans de nombreux pays, notamment les banques, les assurances, l'eau, l'électricité et les services publics.

Malgré la demande accrue d'éducation et de formation permanentes émanant des entreprises, leur investissement en matière de formation est resté insuffisant à l'exception, peut-être, des pays ayant une tradition de formation en cours d'emploi (Danemark, Allemagne, Japon et Suisse, par exemple). Lorsque la rotation du personnel est importante, il peut arriver que les entreprises hésitent à assurer la formation des travailleurs. Les entreprises qui risquent de voir «débaucher» leur personnel limitent généralement l'investissement à la formation spécifique à l'entreprise et non transférable; et les petites entreprises assurent en règle générale une formation limitée dans la mesure où le coût de celle-ci par travailleur est souvent plus élevé pour elles. Une étude récente a montré qu'aux Pays-Bas, un travailleur sur cinq signale qu'il ne reçoit pas la formation dont il a besoin, qu'aux Etats-Unis, un travailleur sur quatre déclare que sa formation est insuffisante, et que près de 30 pour cent des travailleurs en Suisse et un tiers des travailleurs au Canada répondent qu'ils reçoivent une formation de perfectionnement insuffisante. De nombreuses études montrent en outre que l'éducation et la formation permanentes visent les travailleurs âgés de 35 ans au plus et ceux qui jouissent d'un meilleur niveau d'instruction ont développé une capacité d'apprendre et possèdent déjà les compétences générales appropriées et transférables; les travailleurs qui, en règle générale, sont moins susceptibles de bénéficier d'une formation financée par l'employeur sont les femmes, les membres des minorités et les travailleurs du secteur informel.

Politiques actives du marché du travail et éducation et formation permanentes

La réaction initiale à l'augmentation du chômage à la fin des années soixante-dix et au début des années quatre-vingt a consisté à adopter des mesures passives de maintien du revenu. Celles-ci ont toutefois bientôt cédé la place à des programmes actifs destinés à aider en particulier les jeunes et les chômeurs de longue durée, les travailleurs licenciés et les femmes qui réintègrent le marché de l'emploi à trouver du travail, notamment en assurant une éducation et une formation solides. Dans les pays tant développés qu'en développement, des fonds pour l'emploi et la formation ont été créés en vue d'assurer la formation et le recyclage des chômeurs et autres travailleurs adultes. Ces fonds sont financés par l'Etat ou par des cotisations d'assurance chômage versées par les employeurs et les travailleurs⁽¹³⁾. Des organisations régionales et sous-régionales telles que l'Union européenne et le MERCOSUR contribuent de plus en plus à ces fonds. Par ailleurs, il arrive que les entreprises soient tenues de contribuer à un fonds pour l'éducation et la formation permanentes, en particulier dans les secteurs où les licenciements sont fréquents. En général, les montants des ressources affectées à l'éducation et à la formation permanentes pour les chômeurs épousent les cycles économiques: ils augmentent lorsque le chômage croît et diminuent lorsqu'il baisse.

Les contrats locaux et régionaux de formation sont aujourd'hui plus ouverts à la concurrence et sous-traités à des prestataires de formation privés. En effet, des réformes ont été adoptées qui ouvrent le marché de la formation des chômeurs alors que, traditionnellement, celle-ci relevait du domaine des institutions et des centres de formation du secteur public. En même temps, les institutions publiques se voient offrir la possibilité d'entrer en concurrence avec d'autres prestataires de formation pour s'assurer une part du marché en expansion de l'éducation et de la formation permanentes pour adultes. Par ailleurs, la stagnation ou le recul régulier de l'emploi, en particulier dans les pays en développement, a débouché récemment sur la promotion de l'emploi indépendant ou de l'entrepreneuriat qui, tous deux, exigent une formation en gestion d'entreprise. Toutefois, les mesures adoptées dans ce domaine n'ont pas toujours produit les résultats escomptés, en particulier dans certains pays en développement.

L'éducation et la formation permanentes en tant qu'élément des stratégies
de lutte contre la pauvreté et d'égalité

Les conférences et les réunions internationales récentes, notamment le Sommet social de 1996, ont souligné la fréquence croissante de la pauvreté, de l'inégalité, de la vulnérabilité économique et de l'exclusion sociale dans le monde. Les groupes démographiques les plus affectés sont les femmes, les chômeurs, les groupes minoritaires, les handicapés, les populations indigènes et les travailleurs des petites entreprises et des secteurs urbains et ruraux informels. Parmi les pauvres, nombreux sont ceux qui n'ont eu qu'un accès limité à l'éducation et à la formation de base et qui restent dès lors prisonniers d'emplois caractérisés par une faible productivité et des salaires bas, souvent en dehors du secteur formel.

Les femmes représentent, à l'échelle mondiale, plus des deux tiers de la population vivant dans la pauvreté. Elles sont fortement concentrées dans les activités de survie les plus marginales (souvent à domicile) et dans des emplois salariés dans les marchés de l'emploi secondaires caractérisés par un niveau faible de qualification et une rotation élevée. En Afrique subsaharienne, elles assurent en outre la majeure partie de la production agricole. Par conséquent, le problème de la formation est presque exclusivement lié à la vulnérabilité économique et sociale des femmes et, en particulier, aux multiples obstacles et contraintes qui les empêchent de profiter des possibilités de formation.

Les travailleuses âgées analphabètes ou peu instruites ne possèdent pas les compétences de base requises pour bénéficier de la formation, même si elle leur était offerte. En outre, en partie parce qu'elles accèdent au marché de l'emploi ou le réintègrent avec ces qualifications insuffisantes, elles sont cantonnées dans les niveaux les plus bas du secteur formel dans les pays en développement ou les emplois faiblement rémunérés, les emplois de plus en plus aléatoires ou les emplois à temps partiel dans les pays développés.

La suppression des pratiques qui défavorisent les femmes en matière d'emploi, la réduction des coûts d'opportunité de leur formation et l'amélioration de leur accès à l'éducation et à la formation permanentes sont susceptibles d'améliorer fortement leurs chances d'obtenir des emplois meilleurs et des revenus plus élevés. Les politiques visant à soutenir l'apprentissage tout au long de la vie et les voies nouvelles de développement des compétences pour les travailleurs qui effectuent des formes atypiques de travail et pour ceux qui exercent des activités offrant peu d'opportunités de formation peuvent fortement améliorer l'accès des femmes à de meilleurs emplois et à des rémunérations plus élevées. Dans certains pays développés, les entreprises du secteur privé ont été les premières à recourir à l'éducation et à la formation permanentes en tant qu'élément de leurs politiques visant à promouvoir l'égalité hommes-femmes en matière d'emploi. Par exemple, à l'Electricity Supply Board en Irlande, les emplois techniques et du plus haut niveau qui, jusqu'alors, étaient dominés par les hommes, ont été ouverts aux femmes après qu'elles eurent suivi les programmes requis d'éducation et de formation permanentes.

Les personnes handicapées représentent en moyenne 10 pour cent environ de la population totale. Dans la plupart des pays, elles étaient traditionnellement exclues des écoles et des programmes de formation classiques et placées dans des centres spécialisés offrant une formation très réduite et souvent sans rapport avec les exigences réelles du marché de l'emploi. Cette inégalité des chances en matière d'éducation et de formation a contribué au faible niveau d'intégration économique et à la marginalisation des personnes handicapées.

Sous l'inspiration principalement des politiques et des lignes directrices des Nations Unies, du BIT et de l'UNESCO, un nombre croissant de pays définissent actuellement des stratégies, une législation et des incitations visant à assurer aux personnes handicapées l'égalité d'accès et de chances en matière d'éducation et de formation. Par exemple, la notion d'«adaptation raisonnable» aux besoins des personnes handicapées, que l'on retrouve dans la législation nationale des Etats-Unis et du Royaume-Uni, s'applique également aux écoles et aux centres de formation. En Bolivie, au Brésil, dans les Caraïbes, en Colombie, au Mexique et en Uruguay, une méthode a été mise au point en vue d'intégrer les personnes handicapées dans les institutions ordinaires d'éducation et de formation permanentes. Certains pays de l'Union européenne ont adopté des mesures visant à encourager la formation des travailleurs handicapés par le biais de la négociation et de conventions collectives entre partenaires sociaux. Le problème de l'éducation et de la formation appropriées reste toutefois entier pour la grande majorité des personnes handicapées.

Beaucoup de pays d'Afrique en particulier ont un secteur informel important dans lequel l'apprentissage traditionnel est fortement développé. On peut y avoir recours à une formation permanente orientée vers les artisans pour améliorer la qualité de cet apprentissage. Les programmes d'aide se sont souvent efforcés de créer des centres de ressources polyvalents qui offrent une aide et des services techniques et facilitent le transfert de technologie vers les chefs d'entreprise et les artisans du secteur informel et les micro-entreprises. Dans certains pays, les associations de chefs d'entreprise ont pris en charge leurs centres de ressources et les ont utilisés pour la formation permanente et le perfectionnement de leurs membres. Ces centres ont contribué par ailleurs à accroître la qualité de l'apprentissage informel. Ils sont particulièrement développés en Afrique de l'Ouest et sont imités dans d'autres endroits de cette région.

Traditionnellement, la formation assurée par le secteur public a favorisé d'autres groupes que ceux qui en ont le plus besoin. C'est le cas, tout particulièrement, dans les pays en développement, même si certains (la Colombie est le cas le plus notoire) ont sensiblement modifié leurs priorités en matière de formation et leurs engagements en matière de ressources en faveur des personnes démunies. En Afrique, la plupart des gouvernements n'ont tout simplement pas les ressources nécessaires pour financer de manière adéquate d'importants programmes pour les pauvres, et les quelques institutions publiques existantes préparent généralement ceux qui sortent des écoles à exercer des emplois qualifiés dans le secteur formel. On ne dispose guère d'informa- tions sur l'accès des pauvres à la formation privée. Toutefois, les organisations non gouvernementales (ONG) ont, dans une certaine mesure, comblé ce retard important en intégrant l'alphabétisation et d'autres formations dans leurs programmes d'aide permanents.

L'éducation et la formation permanentes directement liées aux besoins de développement de groupes clairement identifiés de personnes démunies sont un élément important d'une stratégie efficace de lutte contre la pauvreté. Qu'elles soient assurées de manière formelle ou informelle, cette éducation et cette formation mettent l'accent sur l'alphabétisation fonctionnelle, les compétences commerciales de base, les compétences permettant d'améliorer la sécurité au travail, et le développement des compétences techniques permettant d'améliorer la productivité dans les petites entreprises urbaines et rurales. Cette formation à des compétences multiples est également assurée en vue d'appuyer les efforts visant à diversifier les possibilités d'activités rémunérées pour les participants.

Les pays ont tenté diverses stratégies pour stimuler l'investissement privé dans la formation aux compétences qui vise également les travailleurs défavorisés et vulnérables. Bon nombre de ces travailleurs sont occupés dans des micro-entreprises ou des entreprises petites ou moyennes et, dès lors, certaines de ces incitations à la formation ont également été orientées vers ces entreprises. Les taxes de formation ont une utilité potentielle: elles uniformisent les règles du jeu, s'agissant de l'investissement que les employeurs consentent pour leurs travailleurs. Dans certains pays, des efforts ont été faits pour redistribuer les fonds récoltés au moyen de ces taxes en vue de financer la formation des membres des groupes vulnérables, même lorsque ceux-ci n'apportent aucune contribution financière. Toutefois, les employeurs ont parfois critiqué cette pratique, estimant que ces groupes ne retirent aucun avantage direct de l'organisation de cette formation.

L'éducation et la formation permanentes jouent un rôle de plus en plus important dans les négociations collectives. Certaines organisations syndicales ont, par le biais du processus de négociation collective, créé des fonds de formation au niveau national en Europe (par exemple, au Danemark et aux Pays-Bas) et au niveau sectoriel (aux Etats-Unis, dans le secteur automobile et celui des télécommunications). En règle générale, ces fonds sont financés conjointement par les employeurs et les travailleurs au moyen des cotisations définies dans les conventions collectives. Cette initiative a eu une incidence favorable sur la formation des travailleurs, en particulier de ceux qui sont concernés par les conventions collectives. Toutefois, ce type de stratégie n'aura probablement qu'un effet limité dans les pays qui ont un secteur informel important ou un faible taux de syndicalisation.

Les Etats-Unis et le Royaume-Uni se sont concentrés récemment sur la promotion d'un marché de la formation en vue de répondre aux besoins des groupes défavorisés en créant des comptes individuels de formation. Pour être efficaces, il faut que ces comptes de formation soient assortis de services appropriés et ciblés d'information et d'orientation en ce qui concerne le marché de l'emploi⁽¹⁴⁾.

Les efforts déployés en matière d'éducation et de formation permanentes ont évolué: alors qu'il s'agissait d'initiatives privées dans les années soixante-dix, ils sont devenus, dans les années quatre-vingt-dix, un élément stratégique et une partie intégrante des politiques économiques et sociales dans de nombreux pays. Beaucoup de gouvernements se sont efforcés de créer un cadre d'incitations et d'engagements pour les entreprises et les personnes, s'agissant de pratiquer, de maintenir, de développer et de financer des activités d'éducation et de formation permanentes qui, à la fois, répondent aux besoins à court terme des entreprises en matière de formation et de développement des compétences et favorisent la réussite professionnelle et la diversification des possibilités de carrière des travailleurs.

Un des premiers défis à relever consiste à examiner et à renforcer les fondements sur lesquels reposent l'éducation et la formation permanentes. Une amélioration substantielle de l'éducation et des compétences de base créera une meilleure assise pour la mise au point d'un système d'éducation et de formation permanentes qui aide les personnes à s'adapter aux besoins du marché de l'emploi, en perpétuelle mutation. Certains pays ont progressé plus que d'autres s'agissant de garantir l'accès universel aux opportunités de développement de compétences générales, transférables et employables. Dans les pays dont les progrès ont été moindres dans ce domaine, l'éducation et la formation permanentes doivent en priorité continuer à compenser les carences en matière d'éducation de base et de formation initiales et dispenser les compétences nécessaires en vue de l'emploi. L'éducation et la formation permanentes doivent toutefois s'efforcer de répondre à l'évolution rapide de la demande de telles ou telles qualifications sur le marché du travail. L'Etat doit continer à jouer le rôle principal dans l'éducation et la formation permanentes pour doter la main-d'œuvre de l'employabilité générale requise. En revanche, dans les pays qui ont été en mesure d'élever le niveau des compétences de base de leur population, les pouvoirs publics ont pu déléguer une large part de la charge de l'éducation et de la formation permanentes, y compris leur financement, aux entreprises et au marché privé de la formation.

Le second défi consiste à engager tous les partenaires concernés (dont les principaux sont l'Etat, les entreprises et les individus) dans un effort collectif visant à soutenir la culture naissante de l'éducation et de la formation permanentes. Le rôle premier de l'Etat doit être de mettre en place l'assise de l'éducation et de la formation permanentes, celui des entreprises et du marché privé de la formation, de les dispenser et de les financer, et celui des individus, de maintenir la demande d'éducation et de formation permanentes et de contribuer à leur financement. S'agissant de l'équité, le défi majeur consiste à mobiliser certains groupes particuliers, à leur fournir les informations et l'orientation requises, et à améliorer leur capacité à s'organiser et à saisir effectivement les opportunités d'éducation et de formation permanentes, y compris les vastes opportunités d'étude qu'offre l'Internet, désormais accessible à une fraction de plus en plus large de la population et qui constitue un outil indispensable et un support essentiel de l'éducation et de la formation permanentes.

En résumé, dans la plupart des pays, les politiques et les institutions de formation ont souvent réagi médiocrement aux changements de vaste portée qui sont en train de se produire dans l'économie et la société. Le besoin croissant d'éducation de base et de formation initiale pour jeter les bases de l'aptitude à l'emploi et à la formation tout au long de la vie de travail reste insatisfait pour de larges fractions de la population, en particulier dans les pays en développement. Souvent, la demande économique et sociale de recyclage et d'adaptation des qualifications et des compétences de la main-d'œuvre existante a été négligée, en particulier aux marges des marchés du travail formels. C'est pourquoi tous les pays ont éprouvé des difficultés s'agissant de tirer parti de la mondialisation et des technologies nouvelles et d'améliorer la productivité et la compétitivité. La pauvreté, l'inégalité, la vulnérabilité économique et l'exclusion sociale sont en augmentation dans le monde entier. Les catégories les plus affectées sont notamment les femmes, les chômeurs, les groupes minoritaires et les populations indigènes, qui, souvent, travaillent dans de petites entreprises et dans les secteurs ruraux et urbains informels. Investir davantage et de manière continue dans l'acquisition des compétences et dans la formation pourrait contribuer fortement à renverser cette tendance et devrait donc faire partie intégrante de politiques et de programmes exhaustifs dans les domaines économique, social et de l'emploi.

Il convient, à cette fin, de relever deux défis. Premièrement, les pays doivent continuer à revoir et à renforcer leur éducation de base et leur formation initiale et appliquer des politiques qui traduisent les progrès qu'ils ont déjà accomplis. Deuxièmement, ils doivent mobiliser tous les partenaires concernés (Etat, entreprises et citoyens) dans un effort collectif d'investissement pour développer et améliorer la formation et soutenir la culture naissante de l'éducation et de la formation permanentes. Cet effort doit s'appuyer sur une augmentation des ressources, des orientations ciblées et une meilleure information concernant les expériences nationales et internationales couronnées de succès.

1. J. Hillage et E. Pollard: «Employability: Developing a framework for policy analysis», Labour Market Trends (Londres), fév. 1999.

3. Aux Etats-Unis, ces compétences sont qualifiées de «compétences SCANS», du nom de la Secretary Commission on Achieving Necessary Skills, du Secrétariat au travail, qui, au début des années quatre-vingt-dix, a identifié un ensemble de compétences et de qualifications liées au poste de travail.

5. R. van der Hoeven: Into the 21st century: Assessing social and political concerns, document établi en vue de la conférence de l'UNU: On the threshold: The United Nations and Global Governance in the New Millennium, Tokyo, 19-21 janv. 1999.

6. Banque mondiale: Vocational and technical education and training, World Bank Policy Paper (Washington, DC, 1991).

7. Par exemple, un nombre croissant d'apprentis, en Allemagne, obtiennent un diplôme leur donnant accès à l'université (Abitur). Voir David Soskice: «Reconciling markets and institutions: The German apprenticeship system», dans l'ouvrage publié sous la direction de Lisa M. Lynch: Training and the private sector: International comparisons (Chicago, the University of Chicago Press, 1994).

8. Les Etats-Unis possèdent un vaste système de bourses et de prêts pour les étudiants qui peuvent être utilisés pour la fréquentation de nombreuses écoles privées, de collèges techniques et communautaires et d'universités. En 1996-97, 28,5 milliards de dollars ont été consacrés à des bourses et prêts aux étudiants (et aux familles) à tous les niveaux.

9. Voir Christopher T. King et coll.: Engaging employers in school-to-work (Austin, Center for the Study of Human Resources, University of Texas, 1996); et W. Norton Grubb: Learning to work: The case for reintegrating job training and education (New York, Russell Sage Foundation, 1996), chap 7.

10. Aux Etats-Unis, la commission chargée de l'évaluation nationale de l'enseignement professionnel (National Assessment of Vocational Education), qui fera rapport au Congrès en 2002 sur les résultats de la deuxième évaluation, s'est déclarée particulièrement préoccupée par le faible rendement de l'enseignement professionnel secondaire. Une des principales stratégies d'amélioration de la qualité au niveau secondaire a consisté à renforcer le lien entre les objectifs de l'enseignement professionnel et ceux de l'enseignement scolaire général.

11. Pour un aperçu complet de la formation assurée par les employeurs et de ses effets, voir John Bishop: The incidence of and pay off to employer training: A review of the literature with recommendations for policy, Working Paper No. 94 (Ithaca, Cornell University, 1994).

12. Masanori Hashimoto: «Employment-based training in Japanese firms in Japan and in the United States: Experiences of automobile manufacturers», dans Lynch (directeur de publication), op. cit.

13. Aux Etats-Unis, ces fonds financés par l'Etat sont aujourd'hui souvent comparables par la taille aux allocations de formation prévues par la loi de 1998 sur les investissements en faveur de la main-d'œuvre (Workforce Investment Act); par exemple, les trois fonds de formation du Texas, deuxième Etat par la taille, totalisaient plus de 60 millions de dollars en 1998.

14. Les comptes individuels de formation en cours de création au titre de la loi sur les investissements en faveur de la main-d'œuvre ne sont pas des bons de formation au sens propre, dans la mesure où ils sont soumis à de nombreux contrôles et restrictions et sont assortis d'un processus complexe de certification des prestataires de formation et d'informations détaillées sur les débouchés du marché de l'emploi, les professions recherchées, les salaires, etc. Pour un examen critique réfléchi des bons de formations, voir John Trutko et Burt S. Barnow: The evidence on vouchers (1999).

Les obstacles à l'emploi des jeunes (de 15 à 24 ans) se sont multipliés ces dernières années. Un nombre proportionnellement élevé de jeunes subissent de longues périodes de chômage ou doivent se contenter de travaux précaires ou de courte durée ou d'emplois médiocres et mal rémunérés. Par conséquent, de nombreux jeunes quittent le monde du travail ou ne parviennent jamais à y accéder et deviennent inactifs. Les jeunes socialement défavorisés sont particulièrement affectés, ce qui perpétue le cercle vicieux de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Les problèmes liés à l'emploi des jeunes se généralisent dans les pays tant développés qu'en développement, encore que, dans ces derniers, où rares sont ceux qui peuvent se permettre de rester sans travail, il s'agisse plutôt du sous-emploi et de la faiblesse des salaires dans le secteur formel, et de la qualité médiocre des emplois dans le secteur informel, généralement important.

L'emploi des jeunes est devenu, partout dans le monde, une priorité des organisations d'employeurs et de travailleurs. L'Organisation internationale des employeurs (OIE) a présenté son programme d'action pour l'emploi des jeunes à la première session (1998) du Conseil général de l'OIE. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) possède, elle aussi, un plan d'action pour l'emploi des jeunes. De nombreuses organisations de jeunes participent à la promotion de l'emploi des jeunes et aux projets qui s'y rapportent. Le Young Americans Business Trust (YABT) de l'Organisation des Etats américains est un projet multinational de promotion du développement des micro-entreprises, de la formation aux compétences entrepreneuriales et des services d'aide aux jeunes dans toute la région des Caraïbes et des Amériques. Les Lignes directrices pour l'emploi en 2000 de la Commission européenne invitent instamment les Etats membres à veiller à ce que, avant la fin du sixième mois de chômage, tout jeune chômeur se voie offrir une nouvelle chance sous la forme d'une formation, d'un recyclage, d'un stage en entreprise, d'un emploi ou de toute autre mesure visant l'employabilité en vue de l'insertion effective sur le marché de l'emploi.

L'OIT s'emploie depuis longtemps à sensibiliser l'opinion aux questions qui touchent au chômage des jeunes. Elle a adopté en 1970 sa recommandation (n^o 136) sur les programmes spéciaux pour la jeunesse, qui énonce des lignes directrices concernant les programmes pour l'emploi et la formation des jeunes aux fins du développement et précise les modalités de leur fonctionnement. En 1986 et 1996, l'emploi des jeunes figurait à l'ordre du jour de la Conférence internationale du Travail et, en 1996, la Conférence a adopté des conclusions visant la promotion du plein emploi, par lesquelles elle invitait les pays à adopter et à appliquer des mesures spéciales en vue d'améliorer l'employabilité des groupes présentant des besoins spéciaux, notamment les jeunes travailleurs.

Par ailleurs, l'OIT a mis en œuvre un programme d'action pour l'emploi des jeunes qui insistait sur l'importance de l'amélioration des conditions économiques générales et du renforcement de l'action tripartite et soulignait la nécessité d'une information suffisante sur le marché de l'emploi, de mesures soigneusement ciblées, ainsi que du suivi et de l'évaluation. Le BIT a créé une base de données intitulée Indicateurs clés du marché du travail (ICMT) qui reprend parmi les indicateurs le chômage des jeunes ventilé selon le sexe. Le BIT possède aujourd'hui une page Web consacrée à l'emploi des jeunes⁽¹⁾ qui donne des informations sur les publications, les indicateurs et les meilleures pratiques de l'emploi des jeunes, et il prépare actuellement des manuels sur l'emploi des jeunes à l'usage des organisations d'employeurs et de travailleurs. Il a également entrepris certaines activités en vue de promouvoir l'emploi des jeunes au Brésil et aux Fidji.

L'OIT s'est aussi fermement erngagée à œuvrer en faveur de l'élimination du travail des enfants, qui est à la racine des conditions de travail médiocres des jeunes. Le Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC) opère actuellement dans 90 pays d'Asie, d'Afrique, d'Amérique latine et d'Europe. En juin 1999, la Conférence internationale du Travail a adopté une nouvelle convention sur les pires formes de travail des enfants. L'élimination du travail des enfants devrait lever un obstacle majeur à la fréquentation scolaire et améliorer les conditions de l'apprentissage traditionnel.

D'autres projets internationaux ont également été lancés récemment, notamment le Forum mondial de la jeunesse du système des Nations Unies et la Première Conférence mondiale des ministres de la Jeunesse. Le Conseil d'administration du BIT a décidé, compte tenu du consensus croissant sur la nécessité d'aider particulièrement les jeunes à trouver un emploi approprié, qu'il fallait mettre spécialement l'accent sur la jeunesse dans la discussion générale de la mise en valeur des ressources humaines et de la formation lors de la session de 2000 de la Conférence internationale du Travail.

Dans toutes les régions du monde, la proportion des jeunes travailleurs qui sont au chômage est importante. Dans des pays aussi différents que la Colombie, l'Egypte, l'Italie et la Jamaïque, plus d'un jeune travailleur sur trois est classé dans la catégorie des chômeurs, c'est-à-dire des gens qui sont sans travail, disponibles pour travailler et à la recherche d'un travail (tableau 1). Les régions les plus touchées sont l'Europe méridionale (Grèce, Italie, Espagne, notamment), l'Europe de l'Est (Bulgarie, Lettonie, Macédoine et Pologne, en particulier) et les Caraïbes (spécialement la Jamaïque et la Trinité-et-Tobago). Pourtant, le taux de chômage des jeunes n'est pas élevé dans tous les pays. En Autriche, au Japon, en République de Corée, au Mexique, à Singapour et en République-Unie de Tanzanie, moins d'un jeune travailleur sur 12 est au chômage et l'écart entre les taux de chômages des adultes et des jeunes est relativement réduit. En Allemagne, si le taux de chômage des jeunes a augmenté, il demeure assez proche de celui des adultes.

Tableau 1. Taux de chômage déclaré des jeunes dans certains pays, années quatre-vingt-dix

Classé par ordre décroissant de l'écart entre taux de chômage des jeunes et taux de chômage des adultes


	Taux de chômage des jeunes (en pourcentage)	Différence entre taux de chômage des jeunes et des adultes (en points de pourcentage)	Année (autre que 1997)

Zimbabwe	44,3	33,7