La transition de l'Europe orientale et centrale vers l'économie de marché s'avère beaucoup plus difficile que prévu et son coût social - notamment la généralisation du chômage et de la pauvreté - beaucoup plus élevé. Dans certaines régions, une «explosion sociale» est à craindre. Selon les auteurs du rapport du BIT intitulé L'emploi dans le monde 1995, il faut trouver un équilibre entre «un coût social supportable et un bon niveau de restructuration économique». «La situation continue de se détériorer tant sur le plan social qu'en ce qui concerne le marché du travail», constate le BIT.
En conséquence, certains pays devront peut-être adopter un mode de changement plus progressif et il faudrait que le déclin jusqu'ici continu de l'investissement, du niveau de vie, de l'emploi et de la protection sociale cesse de toute urgence.
Compte tenu de la baisse de la productivité et de la production ou de leur stagnation à des niveaux réduits, les analystes estiment que la transition vers une économie de marché doit être menée à son terme le plus rapidement possible. Il est toutefois essentiel d'en contenir les coûts sociaux dans des limites supportables, afin que la tension et l'instabilité politique ne compromettent pas la vialibilité du processus de transition dans son ensemble.
Tous les pays concernés ont connu de fortes baisses de production de 1990 à 1993. Une amélioration relative a été observée en Europe centrale (plus particulièrement en République tchèque et en Hongrie) mais la récession s'est aggravée en Bulgarie, en Roumanie et dans les pays de l'ex-URSS.
Il en est résulté une diminution considérable de l'emploi qui a varié de 1989 à 1994 entre 11,5 pour cent en République tchèque, 22 pour cent en Pologne et 28 pour cent en Hongrie. Cependant, malgré ces fortes baisses, la diminution de l'emploi a été beaucoup plus faible que la diminution de la production, ce qui permet de soupçonner l'existence d'une rétention non viable de main-d'oeuvre et de craindre une explosion prochaine du niveau réel du chômage. Cette sombre perspective, qui est rarement reflétée dans les chiffres officiels du chômage, ne laisse rien augurer de bon en ce qui concerne les niveaux de vie et l'accroissement de la productivité nécessaire pour que s'améliorent les résultats à l'exportation et que se manifeste la reprise économique.
«Une des pires conséquences de la restructuration économique tient au redoutable accroissement du nombre des personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté», constatent les auteurs du rapport. En Bulgarie, «au milieu de l'année 1992, près de 73 pour cent des ménages disposaient d'un revenu inférieur au revenu minimal social». En Pologne, à la même date, «les estimations de l'office central des statistiques indiquaient que les revenus de plus de la moitié d'entre eux les situaient au-dessous du seuil de pauvreté». En raison de la montée du chômage, les écarts se sont beaucoup creusés entre les régions d'un même pays. «Les niveaux de chômage des minorités ethniques se sont brutalement élevés au-dessus de la moyenne» et «les femmes sont particulièrement touchées•, note le rapport.
Dans les pays de l'ex-URSS, «près de 100 millions d'individus vivaient au-dessous du seuil officiel de pauvreté» à la fin de l'année 1991. En 1992, les commentateurs de Moscou estimaient qu'un ménage moyen consacrait plus de 75 pour cent de ses revenus à l'achat de nourriture, et la situation macro économique a, dans l'ensemble, empiré depuis.
Indépendamment des différents rythmes de réforme, les gouvernements de l'Europe centrale et orientale devront prendre des mesures énergiques pour affronter les conséquences du chômage de masse. Les prestations de chômage, lorsqu'elles existent, sont souvent si modiques que de nombreux chômeurs ne s'inscrivent même pas. Ainsi semble s'installer un chômage de longue durée caractérisé par le fait qu'un nombre croissant de travailleurs «se sont simplement retirés de la main-d'oeuvre, le plus souvent pour rejoindre 'l'économie souterraine'». Ce semble être en particulier le cas en Russie.
Il faut de toute urgence créer dans toute la région des services de l'emploi - si rudimentaires soient-ils - puisqu'il n'en existait pas dans le passé. «On peut estimer qu'aujourd'hui en Europe occidentale, la moyenne est d'environ un fonctionnaire pour 1000 travailleurs en quête d'emploi» expliquent les auteurs du rapport. «En Europe centrale et orientale, cette moyenne se situe un peu au-dessus d'un fonctionnaire pour 10 000 demandeurs d'emploi.»
Un renforcement considérable des services de l'emploi permettrait «de prendre des mesures efficaces en faveur de la reconversion et du recyclage de la main-d'oeuvre qui revêtent une importance critique, compte tenu de l'immense restructuration économique en cours».
Toutefois, un grand nombre de firmes industrielles de la région «avaient sacrifié la formation et réalisé ainsi des économies relativement faciles qui leur permettaient d'échapper à des pressions financières toujours plus fortes» et partout, la formation a perdu beaucoup de terrain. «Dans ces conditions, fait valoir le BIT il est indispensable que les pouvoirs publics puissent intervenir plus directement», en mettant sur pied une nouvelle infrastructure institutionnelle qui appuie la formation en entreprise et qui remplace l'ancien système dans lequel les entreprises assumaient l'entière responsabilité de la formation.
«Seul un accroissement de la production .... permettra de résoudre en fin de compte la crise du chômage généralisé», estime le rapport. Mais «les prévisions optimistes qui étaient nourries au départ au sujet de l'afflux d'investissements étrangers directs ont été démenties.» Depuis 1990, le total des apports n'a pas dépassé 10 milliards de dollars pour neuf pays la Hongrie et la République tchèque s'étant partagé la plus grosse partie (80 pour cent). Les montants reçus par d'autres économies en transition de l'ex-URSS ont été au mieux négligeables.»
«Si l'on veut parvenir à résoudre le problème du chômage généralisé, il faut à tout prix faire en sorte que les tendances de l'investissement s'améliorent.»
Cela exigera des réformes permettant de mettre sur pied un système sûr de droits patrimoniaux et des marchés financiers qui fonctionnent bien. Il faudra en outre améliorer l'infrastructure matérielle et consentir un gros effort pour former les travailleurs aux qualifications qu'exigent les nouvelles branches d'activité.
«Un des aspects primordiaux de la politique générale, qui influe directement sur la situation de l'emploi, est le rythme auquel la libéralisation des échanges, les privatisations et la restructuration des entreprises devraient progresser», soulignent les auteurs. Certains «prétendent que l'on n'a d'autre choix que 'tout ou rien', c'est-à-dire entre la restructuration immédiate ou le renoncemen à tout progrès vers la transition».
Mais, rétorquent les auteurs, «d'autres arguments, tout aussi pertinents, sont avancés par les détracteurs de cette approche. En premier lieu, elle risque d'imposer des coûts sociaux insupportables. Les taux de chômage oscillant déjà entre 10 et 15 pour cent dans la plupart des pays, il est à craindre que tout nouvel accroissement brutal n'ait des répercussions sociales catastrophiques». Une autre vague de chômage et une aggravation de la pauvreté «compromettrait sans aucun doute la viabilité du processus de transition sur le plan social et nourrirait l'instabilité politique».
De plus, «pousser à la faillite généralisée avant d'avoir mis en place un système de marché opérationnel et des incitations susceptibles de guider les agents économiques ne se traduirait pas nécessairement par de véritables gains d'efficience».
La meilleure solution, estime le BIT, est d'adopter une démarche progressive dans la mesure où «l'on dispose d'instruments politiques qui permettraient de ralentir temporairement la restructuration tout en veillant à ce que l'évolution se poursuive dans la bonne direction».
Mais, là aussi, des risques existent. «L'approche progressive, avertissent les auteurs, ne devrait pas s'appuyer sur la permanence d'un protectionnisme aveugle et inconditionnel accordé sous forme de crédits préférentiels aux entreprises d'Etat ou de contingents d'importation. ...Une assistance technique temporaire devrait être dispensée aux entreprises qui offrent des garanties de viabilité sous la forme de mesures budgétaires transparentes. La prestation d'une telle assistance devrait également être limitée dans le temps et subordonnée aux progrès réalisés en matière de restructuration; elle devrait obéir au principe d'une réduction progressive du soutien accordé.»
Enfin, le BIT souligne l'importance de consultations tripartites pour faciliter le processus de transition «en mobilisant un soutien à l'évolution politique et économique en cours et en facilitant l'acceptation des coûts sociaux encourus». «Si toutes les parties étaient associées aux décisions, le processus de transition aurait davantage de chance d'être perçu comme équitable par tous les intéressés et d'être efficacement mis en oeuvre».
