HONG-KONG (Nouvelles du BIT) - Dans un rapport * , qui paraît aujourd'hui, le Bureau international du Travail affirme que les retombées sociales du soudain revers de fortune des économies de l'Asie de l'Est et du Sud-Est sont beaucoup plus graves que prévu et pourraient bien empirer encore.
Il attire l'attention sur le fait que l'aggravation des problèmes économiques et sociaux de la région n'est pas près de s'inverser et enjoint aux gouvernements et aux décideurs de prendre des mesures sans précédent, non seulement pour faire face à l'urgence mais aussi pour le plus long terme, notamment en créant une assurance chômage en faveur des nouveaux chômeurs dont les effectifs ne cessent d'augmenter.
Etant donné la gravité de la crise, les solutions exigeront «une souplesse hors du commun de la part des décideurs nationaux et internationaux, qui devront en particulier consentir à une augmentation des dépenses sociales, inévitable pour que les pays puissent entreprendre une réforme crédible afin de pallier les conséquences sociales de la crise dans ce qu'elles ont de pire», déclare Eddy Lee, économiste au BIT, qui est l'auteur de ce rapport.
«Tout comme la crise des années 30 a donné naissance à un nouveau contrat social dans les pays industrialisés, la crise qui sévit actuellement en Asie doit inciter à créer un modèle de développement plus social», estime M. Lee.
Un tel contrat social doit comporter davantage de démocratie et de protection sociale, y compris un plus grand respect du droit des travailleurs à constituer des syndicats indépendants, qui sont aussi des ingrédients essentiels pour surmonter les effets de la crise. Selon le BIT, «rien ne justifie l'argument selon lequel les pays pauvres n'ont pas les moyens de respecter les droits civils et politiques», dont fait partie la liberté syndicale.
En Indonésie, un emploi sur cinq du secteur structuré a été éliminé au cours de la seule année écoulée, réduisant à néant plusieurs décennies d'efforts déployés pour faire progresser l'emploi dans le secteur moderne et compromettant les conditions d'existence de 4 à 5 millions de travailleurs et de leurs familles. En outre, 20 % de la population, soit environ 40 millions de personnes supplémentaires, plongeront dans la pauvreté cette année.
Dans la République de Corée, un travailleur sur vingt a perdu son emploi au cours des neuf mois qui se sont écoulés de novembre 1997 à juillet 1998 et la proportion des chômeurs déclarés devrait tripler, passant de 2,3 à 8,2%. On estime que 12% de la population coréenne passera cette année au-dessous du seuil de pauvreté.
En Thaïlande, le taux de chômage déclaré devrait tripler cette année pour passer de 2 à 6%, certaines données révélant une accélération rapide des suppressions d'emplois au cours de ces trois derniers mois. On estime que le tarissement des sources d'emplois et de revenus précipitera dans la pauvreté 12% de la population, qui viendront gonfler les rangs des 16% de pauvres que compte déjà le pays.
A Hong-kong, Chine, le chômage est passé de 2 à 5% durant les trois premiers trimestres de 1998, soit une perte nette d'environ 75 000 emplois. En Malaisie, le taux de chômage devrait doubler d'ici à la fin de l'année pour atteindre 5,2%. A noter toutefois que Hong-kong et la Malaisie ayant plongé cette année seulement dans la récession, ces taux dénotent une dégradation rapide de la situation de l'emploi dans un laps de temps relativement court.
Qui plus est, les statistiques du chômage ne reflètent que partiellement la réalité. L'auteur du rapport s'appuie en effet sur des données selon lesquelles «les marchés du travail de ces pays ont été plus profondément atteints (...). Outre le chômage déclaré, le nombre des travailleurs découragés a lui aussi augmenté».
Dans la République de Corée, par exemple, le taux de participation à la vie active est tombé de 63,1 à 61,5% entre le deuxième trimestre de 1997 et 1998: «Cela représente le retrait de la vie active de 1,6 million de travailleurs par rapport à la situation qui aurait prévalu si la population active avait continué d'augmenter au même rythme qu'avant la crise.»
En Thaïlande, le nombre de personnes en âge de travailler «qui ne figurent pas parmi les actifs» a augmenté de 600 000 en douze mois, à partir de février 1997. En Malaisie, le volume des suppressions d'emploi est probablement sous-estimé du fait de la présence d'une très forte proportion de travailleurs étrangers clandestins. En Indonésie, le taux de chômage se situerait entre 7 et 14%; or, la plus basse de ces deux estimations s'appuie sur l'idée qu'environ la moitié des travailleurs licenciés seront absorbés dans les immenses secteurs non structuré et rural du pays, hypothèse pourtant peu probable au vu de la pauvreté et même de la sous-alimentation qui sévissent aussi bien dans les villes que dans les campagnes indonésiennes.
Les perspectives à court terme sont décourageantes
Pour 1998, les résultats économiques de la région sont en deçà des prévisions les plus pessimistes et les perspectives d'un rebondissement immédiat sont maigres. Selon le scénario le plus optimiste, le début d'une reprise modérée n'est pas envisageable avant le deuxième semestre de 1999, mais peu d'observateurs s'attendent à un retour aux vigoureux taux de croissance de la période qui a précédé la crise. Le plein emploi, qui avait caractérisé le miracle économique asiatique de ces trente dernières années, ne réapparaîtra pas non plus de si tôt.
Même dans l'éventualité d'une amélioration due à une politique de relance soutenue par le Japon, les Etats-Unis et les Etats du Pacifique sud, le modèle social asiatique devra s'adapter à la nouvelle réalité: «Etant donné qu'on ne peut manifestement plus compter sur une croissance forte et durable, il faut prévoir un niveau de protection sociale beaucoup plus élevé», déclare M. Lee.
Il est notamment faisable de mettre à la disposition des travailleurs concernés des régimes d'assurance chômage à un coût abordable et cela devient de plus en plus nécessaire au fur et à mesure que les pays passent de la phase de gestion et de stabilisation de la crise à une phase de réforme en profondeur du secteur financier et de restructuration industrielle. L'absence de prestations de chômage a causé «des souffrances et des difficultés inutiles».
Parmi les pays susmentionnés, seule la République de Corée accorde des allocations de chômage aux travailleurs licenciés, et encore celles-ci sont-elles généralement modiques et de faible durée.
Tout en reconnaissant que seul le rétablissement de la stabilité financière et de la confiance à l'échelle internationale ramènera la croissance, «ultime remède des plaies sociales», le BIT souligne qu'il serait «imprudent» de ne pas tenir compte des leçons de politique sociale que la crise a si douloureusement enseignées: «Repenser radicalement la dimension sociale du développement économique est aussi important que les aspects purement économiques et financiers qui sont actuellement au centre du débat.» L'Asie a besoin «d'un nouveau et meilleur contrat social».
La crise a-t-elle été causée par le capitalisme de cour?
D'après l'analyse du BIT, le produit intérieur brut de l'Indonésie, pays le plus durement touché, diminuera de 15% cette année. Celui de la Thaïlande reculera de 6,5% et celui de la République de Corée de 5%. Ceux de la Malaisie et de Hong-kong, Chine, devraient baisser de 3 à 4%. Le Japon, Singapour, les Philippines, le Viet Nam et la Chine, ont tous été entraînés dans la récession ou ont dû revoir fortement à la baisse leurs prévisions de croissance. Les effets induits de la crise se font sentir dans le monde entier, en Russie et en Amérique latine ainsi que sur les marchés boursiers des Etats-Unis et de l'Europe.
L'auteur du rapport demande comment, après des décennies de résultats économiques spectaculaires, autant de pays d'Asie de l'Est et du Sud-Est ont pu être victimes d'un choc économique d'une telle ampleur et d'une telle violence. Il examine quatre des causes les plus souvent avancées: le capitalisme de cour et l'échec du modèle asiatique, le rôle des marchés internationaux de capitaux, la libéralisation et la fragilité du secteur financier, et l'échec des politiques nationales.
Alors qu'au départ l'analyse a essentiellement consisté à imputer la responsabilité de la débâcle aux acteurs nationaux puis aux acteurs internationaux et vice versa, en incriminant toute une série d'intermédiaires - des dirigeants gouvernementaux ineptes et corrompus aux investisseurs prédateurs qui se seraient enfuis, pris de panique - le BIT, lui, rejette l'idée «simplette» selon laquelle l'effondrement financier serait la conséquence de la «panique» des investisseurs internationaux et accorde peu de crédit à l'impact du «capitalisme de cour» comme cause déterminante.
La crise a été causée par de nombreux facteurs, dont la forte instabilité des marchés financiers internationaux, la mauvaise administration des entreprises et les échecs des politiques nationales, mais, estime le BIT, «c'est le système financier qui a été le véritable talon d'Achille des économies asiatiques d'avant la crise».
Ceux qui privilégient l'explication par le «capitalisme de cour», pensent que malgré leur ouverture et leur bonne gestion macroéconomique, les économies asiatiques étaient fatalement minées du fait de l'ingérence généralisée de la sphère politique dans le marché par la corruption, le favoritisme à l'égard des familles et des amis des membres du gouvernement ou le financement des entreprises bénéficiant d'appuis politiques. «Cette forme d'ingérence dans le fonctionnement des marchés a probablement contribué au problème de l'excès et de la mauvaise affectation des investissements et, en conséquence, à la baisse de rendement du capital.»
Et l'auteur de préciser: «Il est fort probable que par certains aspects, le capitalisme de cour ait joué un rôle dans le déclenchement de la crise, mais pas le rôle prédominant que certains lui ont attribué.» Il considère que le capitalisme de cour constitue l'une des nombreuses «anomalies» à l'origine d'une série de défaillances au niveau national, qui ont fini par aboutir, soudainement, à une catastrophique perte de confiance des marchés après la crise monétaire thaïlandaise de 1996. Ces défaillances ont été très différentes d'un pays à un autre, mais en général elles ont nourri la spectaculaire perte de confiance des investisseurs, qui s'est propagée dans toute la région avec une surprenante rapidité. Ce sont notamment:
- une ingérence excessive des gouvernements dans le marché, surtout en agissant sur des facteurs tels que l'attribution de crédits et de capitaux et la création de monopoles;
- la médiocrité des politiques économiques, fondées notamment sur la création d'une dépendance excessive envers l'emprunt étranger, ce qui a engendré un volume beaucoup trop élevé d'investissement, une croissance démesurée et des déséquilibres ingérables des comptes d'opérations courantes;
- le fait de ne pas avoir suffisamment compensé l'impact de l'énorme afflux de capitaux, qui a provoqué une instabilité des taux de change et des taux d'intérêt;
- le fait de ne pas avoir appuyé la libéralisation financière sur un système financier solide, ce qui a entraîné, entre autres, un surendettement à court terme;
- une réglementation inadéquate du système bancaire, associée à un manque de transparence en ce qui concerne les transactions et la solvabilité des banques.
Le BIT ne tranche pas entre l'originalité ou l'orthodoxie en matière de politique monétaire et fiscale; il se contente de dire qu'«en cas de profonde divergence entre les avis professionnels et en cas de très grande incertitude, une dose exceptionnelle de souplesse peut se justifier».
Selon l'auteur, la décision prise par la Malaisie au début du mois de septembre de se départir de l'orthodoxie du FMI sur la question des taux d'intérêt, présente «un intérêt considérable» dans la recherche de moyens de maîtriser la récession qui s'est emparée du pays depuis le début de l'année. Non sans préciser qu'il est encore trop tôt pour se faire une idée des effets de cette décision.
Ce qui se passe en Malaisie et ailleurs offre une occasion véritable d'expérimenter d'autres stratégies que celles qui jusqu'à présent ne semblent pas avoir réussi à endiguer la crise. Pour éviter de tomber dans une impasse politique et dans l'immobilisme qui pourrait en résulter, le BIT préconise une attitude pragmatique consistant à «suivre de près les effets des politiques mises en œuvre au fur et à mesure qu'ils se manifestent, en étant toujours prêt à changer de cap quant il le faut».
Les remèdes prescrits sont-ils à la mesure du mal?
Une chose est sûre: alors que la dimension sociale de la crise asiatique retient de plus en plus l'attention, «les mesures prises sur le plan social sont encore loin de répondre aux besoins».
Bien que l'accent ait été mis sur la stabilisation, la politique budgétaire a été fortement assouplie et «les dépenses consacrées à l'allègement des conséquences sociales de la crise ont été beaucoup augmentées», dans une large mesure par un accroissement de l'aide étrangère affectée au secours social. En particulier, d'importants prêts ont été accordés à cette fin à l'Indonésie et à la Thaïlande.
L'auteur du rapport estime que «les fonds débloqués grâce à l'élargissement des déficits budgétaires n'ont pas tous été consacrés au secours social». En Thaïlande, «les dépenses sociales ne représentent que la moitié du déficit de 3% du PIB alors qu'en République de Corée, cette proportion est de 62,5%. L'Indonésie est le seul pays qui consacrera à l'aide sociale un montant approchant 90% des dépenses financées par l'augmentation du déficit».
En ce qui concerne la proportion d'indigents qui bénéficieront de cette aide, l'auteur conclut que «seule une faible proportion des chômeurs peuvent espérer être secourus par des programmes publics de création d'emplois». En Thaïlande, «7% seulement et en Indonésie 10% (au mieux) des chômeurs peuvent s'attendre à obtenir un emploi dans le cadre de tels programmes». En revanche, «ce pourcentage est beaucoup plus élevé en République de Corée où environ 24% des chômeurs peuvent compter sur cette forme d'emploi».
Le BIT doute que de tels programmes et d'autres formes d'aide directe correspondent véritablement à l'appellation de «filets de sécurité sociale». En effet, les ressources déployées jusqu'à présent «ne viennent en aide qu'à une petite fraction de ceux qui sont dans le besoin».
L'assurance chômage
Dans les circonstances actuelles et compte tenu des perspectives, de grands moyens sont nécessaires, dont le plus important est la création d'un système d'assurance chômage digne de ce nom et d'un coût abordable.
L'intérêt potentiel de l'assurance chômage dans le processus de réforme en cours est tel que l'on a du mal à comprendre pourquoi aucun pays, à l'exception de la République de Corée, ne s'est doté d'une forme ou d'une autre d'assurance chômage. «Ce mystère est encore plus troublant en ce qui concerne Singapour et Hong-kong, Chine, où le PIB par habitant est supérieur à celui de nombreux pays de l'OCDE.»
Avant la crise, ceux qui étaient opposés aux prestations de chômage en rejetaient habituellement l'utilité parce que le chômage déclaré était insignifiant, argument qui, de toute évidence, n'est plus valable aujourd'hui. Une autre objection, qui s'appliquait surtout aux pays dotés de vastes secteurs agricoles et non structurés tels que l'Indonésie et la Thaïlande, consistait à dire que ces secteurs absorberaient les travailleurs licenciés. Pourtant, l'ampleur du chômage dans les villes et de la pauvreté dans les zones rurales ainsi que la nécessité de moderniser l'agriculture devraient «balayer l'idée selon laquelle les filets de sécurité traditionnels peuvent encore être d'une quelconque utilité».
Parallèlement, on objectait aussi que le coût de l'assurance chômage et de son administration pèserait démesurément sur les budgets des pays en développement, que servir des allocations de chômage porterait un coup à l'éthique du travail et donnerait naissance à des pathologies sociales qui remettraient en question les «valeurs asiatiques». Et que cela entraverait la liberté du marché, par exemple en faisant augmenter les charges sociales, en dissuadant les employeurs d'investir et d'embaucher ou en rendant plus coûteuse la nécessaire restructuration industrielle.
Le BIT réfute ces objections, arguant notamment qu'«un système d'assurance chômage présente, entre autres, l'avantage de faciliter le processus de restructuration industrielle car, grâce au surcroît de sécurité économique qu'il apporte, les travailleurs sont moins enclins à résister au changement».
Quant au coût prohibitif, le BIT fait observer que «comme son nom l'indique, un système d'assurance chômage est censé s'autofinancer» à l'aide des cotisations des travailleurs, des employeurs ou des deux. Il ne saurait être question d'un coût pour les gouvernements à moins que ceux-ci «ne choisissent de subventionner le système». Il faudrait bien entendu que les gouvernements interviennent dans la mise en place d'un système de prestations, de façon à en étendre au maximum la portée et à compenser ainsi l'absence quasi totale d'assurance privée.
«Sans intervention de l'Etat, il n'y aura pas de protection adéquate contre l'éventualité du chômage; la couverture individuelle est insuffisante et comme la prévoyance privée n'est pas viable, les travailleurs ne peuvent résoudre le problème en contractant une assurance.» Un système patronné par l'Etat pourrait être autofinancé, à un coût minimal pour les entreprises et le marché.
«Dans la pratique, toutes les données montrent que le taux de cotisation nécessaire est très faible, de 1 à 4% du salaire.» Les études réalisées par le BIT révèlent que si la République de Corée, la Thaïlande et l'Indonésie avaient mis en place une assurance chômage en 1991, soit six ans avant le déclenchement de la crise, «il est frappant de constater qu'une cotisation moyenne de 0,3 à 0,4% de la masse salariale de 1991 à l'an 2000 aurait suffit pour pouvoir servir 12 mois de prestations à tous les assurés perdant leur emploi durant cette période, y compris pendant la crise actuelle».
L'aspect fondamental de la proposition du BIT est qu'«avec des niveaux de cotisation très bas, les effets de l'assurance chômage sur les charges salariales et donc sur la demande de travail seraient négligeables».
Rechercher une solution imaginative aux nouveaux impératifs sociaux ne doit pas détourner l'attention ni les ressources d'autres moyens à mettre en œuvre pour faire face à la crise. Le renforcement du système financier revêt une importance primordiale et il est «indispensable pour garantir le retour à une croissance forte et stable, une fois la crise passée».
L'auteur du rapport affirme que «la liberté syndicale et le droit d'organisation sont au cœur de l'action internationale visant à promouvoir la démocratie et le plein respect des droits fondamentaux de l'homme». Il rejette l'argument selon lequel les «valeurs asiatiques» (suprématie des valeurs communautaires et de l'harmonie sociale sur les droits de l'individu) seraient radicalement opposées aux droits civils et politiques universellement reconnus. «Rien ne prouve que, dans l'histoire, la pensée et la tradition asiatiques aient accordé une importance moindre aux libertés civiles et politiques.» Compte tenu du rayon d'action et de la diversité des cultures de la région, il est difficile, voire impossible, de prétendre qu'il existe des «valeurs asiatiques» intrinsèques; la nécessité de protéger de telles valeurs a le plus souvent été «invoquée par des régimes autoritaires» et elle n'est pas «l'expression de la volonté populaire».
* The Asian Financial Crisis: The challenge for social policy, Eddy Lee. Bureau international du Travail, Genève, 1998. ISBN 92-2-110850-3. Prix: 20 francs suisses (en anglais seulement).
Augmentation des taux de chômage (%)
Avant la crise
Les plus récents
Indonésie 4,9 (août 1997)
15,0*
Thaïlande 2,2 (fév. 1997)
6,0*
Corée, Rép. de 2,3 (oct. 1997)
8,4 (sept. 1998)
Malaisie 2,6 (fin 1997)
5,2*
Hong-kong 2,4 (fin 1997)
5,0 (3 ème trimestre 98)
Singapour 1,8 (fin 1997)
4,5 (sept. 1998)
* Estimation.
Sources gouvernementales .