OIT EnLínea: ¿Cuáles son las razones principales de la cobertura limitada de los sistemas de protección social en América Latina?
Michael Cichon: En parte lo explica la estructura de los mercados del trabajo de la región, su elevado componente informal y los modelos atípicos de trabajo que dificultan el desarrollo de sistemas tradicionales de protección, como los sistemas contributivos de seguridad social. Esto lleva a inevitables desigualdades, que deben ser contrarrestadas. Un ejemplo es lo que se define como "la paradoja de la protección social", en la cual los trabajadores que están mejor posicionados en el mercado del trabajo reciben más y mejor protección. Una baja cobertura puede ser también consecuencia de la naturaleza misma de los sistemas de protección que, en su mayoría, dependen del ciclo económico, y por lo general sufren fallos en lo que se refiere a la administración institucional. Por ejemplo, recaudan muy poco, a menudo se evaden las cotizaciones y la calidad del servicio es deficiente.
OIT EnLínea: ¿Qué puede hacerse para mejorar la situación?
Michael Cichon: Se requieren iniciativas creativas para aumentar la protección social en la región. Estas iniciativas deben ser prudentes desde el punto de vista fiscal y financiero, ya que se ha observado que los parámetros que por lo general definen los sistemas de protección no parecen ser neutrales en términos de los incentivos de generación de empleo. Podría, así, considerarse una meta realizable para los gobiernos e interlocutores sociales, por ejemplo el aumento de la protección social en un 20 por ciento del total de la población de la región entre 2006 y 2015.
OIT EnLínea: ¿Cómo puede alcanzarse esta meta?
Michael Cichon: Hay tres estrategias que los gobiernos y los interlocutores sociales deberían tener en cuenta. Primero, deben ser identificadas con mucha claridad las prioridades en cada país. Una manera inicial de establecer las prioridades del trabajo en esta área es considerar la población beneficiaria. Por lo tanto, aquí la idea sería diseñar y poner en práctica sistemas de protección para grupos que tradicionalmente no cuentan con ella, en particular los trabajadores y sus familias de la economía rural e informal. Otra manera de establecer prioridades es el tipo de riesgo que debe ser cubierto. Los países con ingresos medios o altos de la región pueden centrarse en la protección del desempleo, mientras que los países de bajos ingresos podrían hacer hincapié en el suministro de asistencia médica a un número mayor de personas.
Segundo, deben elaborarse mecanismos de protección eficaces en términos de costos, teniendo en consideración las características heterogéneas del mercado laboral de la región. Una estrategia factible podría ser el establecimiento de programas asistenciales no contributivos para los sectores de mayor informalidad, y al mismo tiempo mecanismos contributivos adecuados para los sectores más formales del mercado laboral.
Tercero, se han de emprenderse acciones para fortalecer las instituciones involucradas en los sistemas de protección vigentes y para optimizar la gestión de la protección social. La idea es apoyar las políticas cuyo objetivo sea el de mejorar el proceso de recaudación y de reducir la evasión de las cotizaciones a la seguridad social, adoptando reformas administrativas y brindando mejor información a los asegurados. Al mismo tiempo, deberían limitarse las intervenciones políticas discrecionales en los programas a efectos de prevenir que los recursos sean utilizados en políticas arbitrarias cuyos objetivos no están relacionados directamente con la protección social.
OIT EnLínea: ¿Cuál es el papel de los interlocutores sociales?
Michael Cichon: Ninguna de estas acciones será posible sin la participación de los interlocutores sociales a través del diálogo social. Con esta finalidad, una medida adicional sería la promoción del diálogo social en el proceso de reforma de la seguridad social. Es importante garantizar la transparencia en este proceso, y es por lo tanto esencial garantizar que los interlocutores sociales tengan acceso a estadísticas e información cualitativa en relación con los diferentes sistemas y programas de protección social, y poner en funcionamiento sistemas para difundir la información y brindar formación a los interlocutores sociales de cara a la mejora de la calidad técnica de las propuestas y debates sobre las reformas de las políticas públicas en este área.
OIT EnLínea: ¿Puede darnos un ejemplo de nuevas medidas adoptadas para extender la protección?
Michael Cichon: Un ejemplo es el de las pensiones de vejez del Brasil. En 1995, se emprendieron acciones para introducir un proceso de descentralización del Estado y de la municipalidad, con nuevos sistemas para el financiamiento de las pensiones a través de los impuestos y la presencia y regulación de instituciones privadas de servicios de salud. La nueva pensión de vejez tuvo un impacto cuantitativo y cualitativo. En agosto de 2001, 6.638.711 personas en las áreas rurales se beneficiaron de estas pensiones. Alivian la pobreza, al cubrir el 88 por ciento de los ancianos que perciben menos del doble del salario míinimo mensual y contribuyen al menos con 50 por ciento de los ingresos monetario de las familias rurales pobres.
OIT EnLínea: ¿Qué ha hecho la OIT para extender la protección social en la región durante los últimos cinco años?
Michael Cichon: Las principales actividades orientadas a la extensión de la cobertura en la región durante el período en cuestión se han llevado a cabo en el marco de la asistencia técnica brindada a países como Argentina, Costa Rica, Chile, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay. También se han realizado estudios sobre la situación laboral y la cobertura de la protección social, y análisis de los datos, de manera que los gobiernos y otras autoridades puedan promover reformas institucionales y la extensión de la cobertura de la seguridad social en base al diálogo social.
OIT EnLínea: ¿Cuál fue el impacto de estas actividades de cooperación técnica y de los estudios?
Michael Cichon: Las actividades antes mencionadas condujeron a reformas en diversos países. En Argentina, las prestaciones de la seguridad social se ampliaron a los grupos afectados por la crisis económica de 2001-2002 e incluyen la cobertura de la vejez, la invalidez, la sobrevivencia, los accidentes del trabajo y el desempleo. En Perú, la OIT apoya la preparación de un proyecto para fortalecer al Seguro Social de Salud en sus actividades encaminadas a la extensión de la cobertura a los grupos de la población sin protección y a la mejora de la administración del sistema. En Costa Rica, se alcanzó un acuerdo tripartito para garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones en el futuro.
Hubo también avances en la extensión de la cobertura a grupos que tradicionalmente estaban excluidos o marginalizados. En Honduras, gracias al énfasis en el diálogo social, se encontraron nuevas e innovadoras maneras para asegurar a trabajadores rurales, trabajadores domésticos, trabajadores del hogar, trabajadores independientes, miembros de cooperativas, etc. En Paraguay la cobertura de la seguridad social se extendió con éxito a los trabajadores domésticos, y en Chile se dió un extenso diálogo y debate para extender la protección social a los trabajadores independientes. En Brasil, el Gobierno extendió la prestación de desempleo a los trabajadores liberados de situaciones de trabajo esclavo o forzoso, sólo para citar algunos ejemplos. La OIT continuará brindando apoyo a la extensión, modernización y fortalecimiento de los sistemas vigentes, y el desarrollo de nuevos sistemas de protección social.
Note 1 - Trabajo Decente en las Américasr: una agenda hemisférica, 2006-2015, Informe del Director General, Décimo sexta Cumbre Regional Americana, Brasilia, May 2006.